[35001] CRITERIOS PARA LA REFORMA DE LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[35002] A finales de 1991 expira el plazo de validez del llamado sistema definitivo de financiación autonómica.
[35003] Las comunidades autónomas han alcanzado ya los techos competenciales inicialmente previstos poniendo con ello fin a un vigoroso proceso de descentralización del gasto público.
[35004] Pero tan espectacular como la magnitud y velocidad del proceso descentralizador ha sido la asimetría fundamental que ha presidido su desarrollo.
[35005] En efecto, el proceso que ha tenido lugar en la vertiente del gasto público no se ha visto acompañado de un desarrollo paralelo en la vertiente de los ingresos, circunstancia que ha dado lugar a importantes disfunciones de orden político y económico.
[35006] El conjunto de trabajos que prologamos ofrece elementos que permiten una discusión ordenada sobre la reforma del sistema de financiación evitando la carga política que ha venido dominando la discusión.
[35007] Esta es la perspectiva desde la que iniciamos nuestra reflexión sobre los posibles reformas mecanismos de financiación que permitan proseguir la tarea de la construcción del Estado de las Autonomías, compatible con la LOFCA.
[35008] UNA VALORACIÓN DEL SISTEMA DEFINITIVO 
[35009] Por qué hay que reformar el sistema definitivo 
[35011] Se optó por reproducir un status quo que era el resultado de un período histórico anterior caracterizado por un extraordinario sesgo en el trato de las distintas nacionalidades, que luego se constituirían en comunidades autónomas.
[35012] El sistema actual, en cambio, establece la distribución de los recursos entre las CCAA mediante una fórmula basada en la población, la superficie y el número de provincias, fundamentalmente, y ha significado un importante paso hacia la objetivación de los criterios para la financiación de las comunidades.
[35013] En el Capítulo 2 presentamos una descripción detallada del sistema «definitivo» de financiación.
[35014] Sin embargo, la distribución territorial de los servicios y la inversión pública que se heredó del pasado era tan sesgada que obligó a que la reforma del sistema del coste efectivo tuviese un carácter parcial, de compromiso.
[35015] En efecto, los desequilibrios anteriores fueron tan sólo superficialmente limados por el actual sistema de financiación, sin entrar en una reestructuración profunda, tal como se demuestra en el Capítulo 8.
[35016] Por una parte, la distribución territorial relativa de los recursos públicos generada por el método del coste efectivo en el "período transitorio" y la generada por la fórmula de las variables socioeconómicas en el "período definitivo" son casi idénticas.
[35017] En efecto, tomando los datos de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales sobre la financiación de los años 1986 y 1987 se ve que, a pesar del aumento de la financiación incondicionada en un 43%, no se produjeron alteraciones significativas en el criterio de reparto puesto que las participaciones relativas de las comunidades autónomas eran muy parecidas.
[35018] En el cuadro 1 se presentan los porcentajes de participación de las distintas comunidades en el total de la financiación condicionada y no condicionada en los sistemas transitorio y definitivo.
[35019] Es importante destacar que estas cifras corresponden a techos competenciales fundamentalmente distintos y que la financiación incondicionada incluye la de las competencias del artículo 143 más las de educación. 
[35021] La patente similitud de los porcentajes de participación ponen de manifiesto que la elección de las ponderaciones de las variables socioeconómicas respondía más al ánimo continuista y al interés por no provocar conflictos, que a un intento sistemático de valoración de las necesidades relativas de las comunidades.
[35022] Fue la gran oportunidad perdida: en lo que se refiere a la distribución territorial del gasto público el cambio todavía no ha llegado.
[35023] Por otra parte la dotación total de recursos que se está transfiriendo al conjunto de las comunidades autónomas ha quedado más cerca de los pagos que antes realizaba la Administración central a través de sus delegaciones provinciales, el total de costes efectivos, que de la dotación que correspondería a un completo traspaso de responsabilidades, incluyendo las transferencias y la inversión nueva.
[35024] Pero a la insuficiencia del punto de partida hay que añadir el reducido ritmo de crecimiento.
[35025] En efecto, la evolución de la participación en los ingresos del Estado resultante de los mecanismos automáticos de ajuste previstos en el Método, ha sido sistemáticamente inferior al ITAE (ingresos tributarios ajustados estructuralmente).
[35026] Esto ha llevado, entre otras cosas, a ampliar todavía más la amplia brecha que existe entre la financiación per cápita de las comunidades de régimen común y las de régimen foral.
[35027] Por todo ello, el acuerdo que expira en 1991 es por propia naturaleza de carácter transitorio.
[35028] Esta transitoriedad se acentúa por el hecho de que, a pesar del esfuerzo de objetivación, a pesar de haber establecido una fórmula para el reparto de los recursos entre comunidades, no ha habido un acuerdo social sobre el peso que debía tener cada una de las variables.
[35029] El acuerdo fue sobre algo tan volátil como las cantidades absolutas que iba a recibir cada comunidad.
[35031] Y es porque, de hecho, todo está aún tan abierto que las comunidades prefieren renegociar y arrancar algunos millones de la Administración central antes que asumir su responsabilidad fiscal.
[35032] El reciente acuerdo sobre la distribución del Fondo de Compensación Territorial es un ejemplo revelador de cuanto decimos.
[35033] La fórmula de reparto ha sido modificada porque la evolución socio-económica de algunas CCAA hacía que recibiesen más que lo que estaba previsto.
[35034] El acuerdo que se ha revisado se refería, pues, a las cifras globales y no a un mecanismo para la distribución de los fondos para inversión.
[35035] Es evidente que hay que resolver esta transitoriedad y para ello hay que reformar.
[35036] Hay que hacerlo con seriedad y en profundidad.
[35037] Es preciso alcanzar un acuerdo que pueda ser aplicado por mucho tiempo sin cuestionamientos ni renegociaciones.
[35038] Los tres puntos críticos del sistema definitivo 
[35039] Tras este primer análisis del sistema de financiación podemos detectar ya los tres puntos críticos del sistema de financiación vigente.
[35041] En efecto, las discusiones políticas y académicas parecen considerar la financiación de los gobiernos autonómicos como una cuestión estricta de repartición de un todo dado, cuya magnitud no se cuestiona.
[35042] Sin embargo, buena parte de las limitaciones financieras sentidas por muchas CCAA provienen de una valoración cicatera de los servicios cuya responsabilidad les ha sido transferida.
[35043] Los gastos imputados a la Administración central, las transferencias y la inversión nueva correspondientes a estos servicios públicos han quedado excluidos de la financiación a las CCAA.
[35044] En términos un tanto imprecisos pero no por ello menos ciertos, podemos decir que se han traspasado las estrecheces y se han retenido las holguras.
[35045] En segundo lugar, la distribución de recursos que genera el actual sistema de financiación trata de forma muy desigual a las distintas CCAA .
[35046] Por una parte, porque coexisten dos regímenes, el común y el foral, con resultados enormemente dispares, tal como se demuestra en el Capítulo 4.
[35047] Es a todas luces evidente que si deseamos una solución estable, y compatible con el marco legal vigente, la existencia de varios mecanismos alternativos de financiación no ha de suponer ventajas en la financiación por habitante de uno sobre otro.
[35048] Por otra parte, aún dentro del régimen común, las ponderaciones de las variables que determinan la financiación son tales que dan lugar a una distribución muy desequilibrada de los recursos entre las CCAA.
[35049] Así, dentro del ámbito de las competencias comunes, compartidas por la totalidad de las CCAA, la financiación por ciudadano recibida por algunas comunidades es más del doble de lo que reciben otras, como puede verse en el gráfico 1.
[35051] Por último, el sistema actual es insatisfactorio porque da a las comunidades muy poca autonomía para obtener ingresos propios .
[35052] Los ingresos provenientes de los tributos propios no alcanzan el 1% del valor de los presupuestos de las CCAA.
[35053] Por su parte, los impuestos cedidos no dan auténtica soberanía tributaria a las CCAA porque son a cuenta de la transferencia a cargo de los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto, sólo permiten un alivio de tesorería.
[35054] Es cierto que originan unos ingresos adicionales por el diferencial entre la recaudación prevista y la real, pero no representan más que el 3% de los recursos totales.
[35055] Por otra parte, este pequeño beneficio es de carácter puramente transitorio.
[35056] Esta situación, tal como ha sido puesto de relieve por Castells, contrasta con la experiencia internacional, donde el peso de los tributos propios oscila entre un mínimo del 21% de los ingresos (Alemania Federal) y un máximo del 75% (EEUU, Canadá y Suiza).
[35057] Las propuesta alternativa expuesta en el Capítulo 12 responde a esta preocupación y contempla una mayor autonomía en los ingresos.
[35058] Figura 1 
[35059] Financiación per cápita de las competencias comunes (pts) 
[35061] El objetivo fundamental que debe perseguir el nuevo sistema de financiación de las CCAA es el de su permanencia.
[35062] El constituirse en punto final de las inacabables renegociaciones y regateos.
[35063] Si no se establece un marco realmente definitivo es ilusorio confiar en que los gobiernos autonómicos asumirán su responsabilidad fiscal.
[35064] Para ello, resulta indispensable que el acuerdo se realice sobre un mecanismo de financiación, y no sobre las cantidades a percibir en el futuro más inmediato.
[35065] Este mecanismo de financiación debería reunir las siguientes propiedades: 
[35066] 1)  adaptabilidad respecto a cambios en la situación socioeconómica de las distintas CCAA; 
[35067] 2)  responder a criterios simples e incontestables; 
[35068] 3)  proporcionar homogeneidad de trato, tanto entre comunidades de distintos regímenes, como entre las que comparten un mismo régimen; y 
[35069] 4)  dejar espacio para que las CCAA puedan desarrollar su autonomía en la vertiente de los ingresos.
[35071] Empecemos por reafirmar que las CCAA son órganos de la Administración del estado de carácter intermedio entre la Administración central y las locales, que tienen como función la ejecución de determinados tipos de gasto público en las áreas territoriales de su competencia.
[35072] No podemos, por lo tanto, desligar la financiación de las comunidades autónomas de la provisión de los servicios públicos que les han sido encomendados.
[35073] La gran decisión política de establecer el peso relativo de la Administración central frente a las autonómicas se tomó en su día al determinar las competencias transferibles.
[35074] Una vez acordadas las competencias transferibles, la determinación del porcentaje del Presupuesto del Estado que es administrado por las CCAA debería ser una cuestión puramente económica sobre la distribución funcional del gasto público: se trata en definitiva de decidir cuál es el peso del conjunto de los servicios transferidos en relación al total del gasto público.
[35075] Para decirlo de forma expresiva, esta decisión es equivalente a establecer el peso de la enseñanza o la sanidad respecto a defensa o asuntos exteriores.
[35076] La evolución futura del peso de las comunidades autónomas dentro del presupuesto consolidado de las administraciones públicas debería responder pues a las preferencias de los ciudadanos sobre la composición del gasto público, manifestadas a través de los canales habituales propios de una democracia parlamentaria.
[35077] Evidentemente, el hecho mismo de la Administración autonómica de estos servicios públicos abre la posibilidad de que, con el tiempo, una comunidad autónoma demuestre mayor preferencia por cultura que por educación, o que otra decida aplicar una mayor presión tributaria sobre sus ciudadanos para tener más sánidad de la que le corresponde.
[35078] Creemos que el problema fundamental que debe resolver la actual reforma de la financiación autonómica es precisamente el establecer inequívocamente el reparto inicial de recursos entre comunidades, y entre éstas y la Administración central; definir qué entendemos por el volumen normativo de financiación para atender el nivel de servicios que en principio corresponde a las comunidades autónomas.
[35079] Es a partir de este punto que debe ejercerse la autonomía y exigirse la corresponsabilización fiscal.
[35081] Sin embargo, una vez transcurrido el plazo de transición, el techo de las transferencias potencialmente asumibles pasa a ser común para todas las CCAA.
[35082] Por ello, la metodología que proponemos consiste en partir del caso hipotético de que todas las CCAA hubiesen alcanzado el nivel de competencias máximo, para luego descontar las cantidades correspondientes a competencias no asumidas por algunas CCAA.
[35083] Así pues, cobra todo su sentido dividir nítidamente el conjunto de bienes y servicios públicos entre los transferidos o potencialmente transferibles (cultura, educación, etc.) y los intransferibles, de competencia exclusiva de la Administración central (defensa, asuntos exteriores, regulación macroeconómica, etc.).
[35084] La determinación del volumen de recursos que se quieren destinar a aquel conjunto de servicios públicos que por su naturaleza son intransferibles es la primera decisión importante que hay que tomar.
[35085] Una vez establecida esta cifra, y para evaluar el peso del sector comunidades autónomas, tan sólo nos queda deducir la cantidad que corresponda a los gastos que consideremos que deba seguir realizando la Administración central en las áreas transferidas, aún cuando se hubiese alcanzado el techo competencial máximo para todas las comunidades.
[35086] La diferencia entre el presupuesto consolidado del Estado y esta cifra corresponde al valor de la actividad del Estado que es intransferible y que hoy sirve para calcular el cupo o contribución de las comunidades bajo régimen foral a la financiación de las actividades no asumidas.
[35087] Es sabido que la evaluación de esta cifra que en la actualidad se realiza para el cálculo del cupo de las comunidades forales está claramente subvalorada, tal como se expone en el Capítulo 4, y que no resulta fácil alcanzar una valoración satisfactoria para todos.
[35088] Pero ello no debe ocultarnos que se trata de una magnitud esencial para el buen funcionamiento del futuro sistema de financiación de las CCAA.
[35089] Se trata de aquella cantidad que los españoles deseamos garantizarnos colectivamente para los servicios públicos descentralizables.
[35091] De otro modo, si alguna comunidad desea ir más allá de este nivel colectivamente garantizado, encontrará políticamente más rentable forcejear con la Administración central que introducir un recargo o un nuevo impuesto a sus propios ciudadanos.
[35092] Con independencia de qué nivel de la administración ejecuta este gasto, central o autonómica, es preciso que exista una norma para su justa distribución territorial.
[35093] En cualquier caso los ciudadanos han de tener la garantía de una distribución territorial equitativa de esos recursos.
[35094] Luego, de esta cantidad habría que deducir el valor de las competencias no asumidas para cada una de aquellas comunidades que decida no asumir la totalidad de las competencias transferibles.
[35095] Así podría establecerse el volumen de recursos que habría que poner a disposición de los distintos gobiernos autonómicos como posición inicial equitativa y solidaria que dejaría a partir de ahí el camino abierto al ejercicio de la autonomía real.
[35096] El nivel normativo de financiación autonómica así determinado constituye el volumen mínimo de financiación que garantiza la prestación de unos servicios públicos en todas las comunidades.
[35097] LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS ENTRE LAS COMUNIDADES 
[35098] Una vez determinado el nivel normativo de financiación autonómica, que como hemos indicado es una cuestión relativa a la composición funcional del gasto público, hay que estudiar el problema de su distribución entre las comunidades.
[35099] Dos principios básicos constituyen los puntos de referencia sobre los cuales hay que empezar a articular una reflexión sobre el problema: el principio de autonomía financiera y el principio de solidaridad.
[35101] El principio de autonomía financiera otorgaría a cada comunidad autónoma el derecho a percibir los impuestos recaudados en su territorio.
[35102] El mejor mecanismo para poner en práctica el principio de autonomía financiera consiste en que la Administración central ceda un espacio fiscal suficiente para que las comunidades autónomas obtengan la totalidad de sus ingresos de impuestos propios.
[35103] Consecuencia inmediata de un mecanismo de tal naturaleza es que la responsabilidad fiscal recae totalmente sobre la comunidad autónoma puesto que hay una simetría total entre las vertientes de ingresos y gastos.
[35104] El principio de solidaridad requeriría que todos los ciudadanos tuvieran una igualdad de acceso a los bienes y servicios públicos, lo cual exige una redistribución de los recursos para hacer que éstos se distribuyan de acuerdo con las necesidades y no con la capacidad fiscal.
[35105] Es importante destacar que ambos principios actúan en direcciones opuestas: un sistema de financiación articulado en torno al principio de solidaridad exclusivamente implicaría que los recursos recibidos por una comunidad autónoma fuesen totalmente independientes de cualquier actuación del gobierno autónomo que, en consecuencia, disfrutaría de una autonomía financiera y una responsabilidad fiscal nulas.
[35106] Por el contrario, en un sistema de financiación articulado en torno al principio de autonomía los gobiernos regirían sus propios destinos y pagarían directamente las consecuencias de sus decisiones, pero no habría mucho lugar para la solidaridad y la igualdad.
[35107] Un buen sistema de financiación será siempre un compromiso eficiente entre estos dos principios contrapuestos.
[35108] En el cuadro 2 se presentan la repartición porcentual de los recursos que resultaría de la aplicación exclusiva de los dos criterios, lo cual nos puede dar idea de cuál puede ser la brecha que existe entre las implicaciones de ambos en el caso español.
[35109] La primera columna indica el porcentaje de la financiación autonómica global que recibiría cada comunidad si el reparto fuese proporcional a la capacidad fiscal medida por su contribución al IRPF.
[35111] Como puede verse el esfuerzo redistributivo necesario para aplicar el principio de solidaridad es significativo.
[35112] Pero antes de pasar a analizar la interpretación y el peso que hay que dar al principio de solidaridad analicemos por un momento una cuestión previa: la distribución actual de los recursos.
[35113] Participaciones relativas según criterios alternativos 
[35114] ¿Cuán grave es la desigualdad en la distribución de los recursos públicos? 
[35115] Basta una breve ojeada al gráfico 1 - en el que se representa la financiación per cápita de las competencias comunes
[35116] - para darse cuenta de que el sistema definitivo, a pesar de ser fuertemente redistributivo en el sentido de que hay una marcada discrepancia entre la capacidad fiscal y el gasto autonómico per cápita, no respeta el principio de solidaridad o, por lo menos, tiene una interpretación muy particular del mismo.
[35117] En efecto, el hecho de que la financiación normativa per cápita de las competencias comunes varíe de 16.817 a 6.819 pesetas por habitante podría hacer pensar que se están desviando sistemáticamente los recursos públicos hacia las comunidades más pobres.
[35118] El gráfico 2 pone de manifiesto que éste no es el caso.
[35119] En efecto, si nos fijamos en la financiación de las competencias comunes, y nos referimos por tanto a responsabilidades de gasto homogeneizadas, observamos que comunidades con un alto nivel de renta, como La Rioja, reciben más recursos per cápita que Extremadura, con la mitad de nivel de renta.
[35121] Desde luego, no existe una relación estadísticamente significativa entre financiación per cápita y renta per cápita.
[35122] Figura 2 
[35123] Financiación de competencias comunes y renta per cápita 
[35124] También hay diferencias significativas en la financiación per cápita de las competencias de las comunidades del 151, como se demuestra en el Capítulo 3.
[35125] Si dividimos el nivel normativo de financiación autonómica por la población de España, obtendremos el gasto mínimo a que el ciudadano medio tiene derecho en este conjunto de servicios públicos.
[35126] Y como resulta evidente que este derecho no puede depender de la comunidad autónoma en la que viva o de qué nivel de la administración depende cada servicio público, el principio de la igualdad de financiación per cápita se constituye en el punto de referencia incontrovertible de qué entendemos por una justa distribución territorial de los recursos.
[35127] Justificar este punto fundamental desde diversos ángulos constituye el objeto de los Capítulos de la Parte m de este volumen.
[35128] El coste de la puesta en práctica de este principio es estimado en el Capítulo 11.
[35129] ¿Está justificada la actual desigualdad en los recursos públicos por habitante? 
[35131] La fuerza de esta argumentación redistribucionista es tan poderosa y omnipresente que consideramos imprescindible examinar con detenimiento tanto su consistencia lógica, como su validez empírica.
[35132] En síntesis, este argumento parte del principio la solidaridad debida de los ricos respecto a los pobres en nombre de la equidad entre los individuos.
[35133] Luego, aplica este argumento individual al plano de las regiones e infiere que esta solidaridad ha de materializarse, no sólo en un programa de inversiones públicas que fomente el desarrollo regional, sino también en una provisión de servicios públicos por encima de la media, de carácter compensatorio.
[35134] A nivel empírico, sostiene que España presenta graves desequilibrios regionales.
[35135] Existe una España rica, que tópicamente viene representada por Cataluña y en menor medida por el País Vasco, y una España pobre que englobaría Andalucía, Extremadura y, en una posición más secundaria, Galicia.
[35136] La distancia entre una y otra España no puede salvarse sin una decidida política de reequilibramiento regional.
[35137] Este es el principal instrumento para atacar la pobreza.
[35138] Cuando se hayan eliminado los desequilibrios de renta per cápita entre las distintas comunidades autónomas se habrá hecho desaparecer gran parte de la desigualdad en la distribución personal de la renta.
[35139] El Capítulo 9 estudia la validez empírica de esta visión redistribucionista.
[35141] A pesar de que la desigualdad interregional en España resulta ser escasa, podría ocurrir que constituyese, con todo, un factor determinante de la desigualdad interpersonal de las rentas.
[35142] Ello podría recomendar que la redistribución interregional desempeñase un papel clave en la política distributiva.
[35143] El papel de la desigualdad en las rentas per cápita regionales en la explicación de la distribución de la renta personal en España se estudia en los trabajos de Ruiz-Castillo (1987) y Bosch y Escribano (1988), y sus principales aportaciones quedan recogidas en el Capítulo 9.
[35144] En ellos se pone de manifiesto que la contribución de la desigualdad regional a la explicación de la desigualdad interpersonal de la renta es aproximadamente del 10% del valor de su índice.
[35145] En consecuencia, la desigualdad depende en un 90% de otros factores.
[35146] La principal conclusión que podemos extraer de ello es que una política eficaz contra la desigualdad y la pobreza debe utilizar los instrumentos obvios y no basarse en la política territorial.
[35147] La determinación del subsidio de paro, la distribución de los fondos de empleo comunitario, la fijación del salario mínimo interprofesional o de las pensiones y, naturalmente, la imposición sobre las rentas de las personas físicas, son los instrumentos que permiten incidir efectivamente en la distribución personal de la renta.
[35148] Ninguno de estos instrumentos ha sido transferido y por ello resulta difícil justificar el desigual tratamiento de las comunidades autónomas en nombre de la lucha contra la pobreza.
[35149] No se trata de negar la necesidad de una política de desarrollo regional, sino subrayar que dicha política debe instrumentarse a través del Fondo de Compensación Interterritorial y no, por lo tanto, interferir con la financiación de las competencias transferidas.
[35151] De lo dicho hasta ahora podemos concluir que la aplicación del principio de solidaridad al sistema financiación autonómica significa garantizar la igualdad de los ciudadanos en lo que se refiere a la prestación de los servicios públicos cuyas competencias han sido transferidas a las comunidades autónomas, dejando las políticas redistributivas y de desarrollo regional como objetivos para otros instrumentos de política económica más apropiados.
[35152] En este orden de consideraciones, la disparidad en la financiación por habitante se justifica a menudo apelando a presuntas diferencias en las necesidades de las distintas comunidades autónomas que deben traducirse en una financiación per cápita distinta para garantizar la igualdad de acceso de todos los ciudadanos a los servicios públicos.
[35153] Sin embargo, un análisis detallado de las necesidades relativas de los distintos servicios públicos revela que la implementación del principio de igualdad de trato de todos los ciudadanos se traduce en la igualación de la financiación per cápita de las comunidades.
[35154] En efecto, el Capitulo 8 utiliza un modelo de descentralización óptima del gasto público y los índices de necesidad relativa para cada comunidad y cada servicio público elaborados por Bosch y Escribano para demostrar que en el caso español el principio de solidaridad, entendido como la garantía a todo ciudadano de un grado de acceso a los servicios públicos independiente de la comunidad de residencia, implica la igualación de los recursos financieros públicos por habitante en todas las comunidades.
[35155] La explicación de este resultado reside en el hecho de que aunque se pueda argumentar que la necesidad relativa de servicios públicos como los servicios sociales sea mayor en las comunidades más pobres, muchos otros servicios, como por ejemplo los transportes y las comunicaciones, son inputs productivos cuya necesidad depende significativamente de la renta per cápita.
[35156] Si se tiene en cuenta los pesos relativos de cada uno de estos servicios en las competencias transferidas resulta que, por mucho que se magnifiquen las diferencias en las necesidades relativas, éstas acaban siempre compensándose.
[35157] La igualdad de financiación per cápita proporciona pues un criterio claro, transparente, anónimo y eficaz para distribuir los recursos que es totalmente válido por mucho que se altere el entorno económico.
[35158] Si se tuviera en cuenta los costes de provisión de los servicios, las diferencias entre la igualdad de acceso y la distribución actual serían todavía mucho más acusadas.
[35159] Los datos de población, recaudación del IRPF y financiación de competencias comunes son las utilizadas para la determinación de los porcentajes de participación en los ingresos del estado en el sistema definitivo, publicado en el BOE núm. 264 del 3 de noviembre de 1988, p.31456.
[35161] EL MÉTODO ACTUAL DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 
[35162] INTRODUCCIÓN 
[35163] En este capítulo describimos los mecanismos actuales de financiación de las comunidades autónomas en el Estado español.
[35164] El objetivo general del capítulo es dar una visión global del sistema de financiación autonómica vigente en la actualidad, más que realizar una descripción excesivamente detallada.
[35165] En primer lugar, el primer apartado contiene una descripción de las competencias de las comunidades autónomas teniendo en cuenta los distintos techos competenciales que prevé la Constitución.
[35166] Se presentan además algunos datos básicos referentes a países con una estructura federal con el propósito de establecer algunas comparaciones entre éstos y el sistema español.
[35167] A continuación, en el segundo apartado, se describe el llamado «Sistema Definitivo» de financiación autonómica (1987-1991).
[35168] Concretamente, la descripción se centra en la financiación incondicionada que las comunidades reciben del Gobierno central.
[35169] Se describe el reparto inicial de los fondos en 1986 y las diferencias que éste establece respecto al antiguo sistema del coste efectivo y la evolución temporal de los porcentajes de participación de cada comunidad en el volumen total del fondo.
[35171] En primer lugar se describe el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) y su reforma llevada a cabo recientemente, y en segundo lugar se presenta el funcionamiento de los fondos estructurales europeos, recibidos desde 1986, haciendo especial atención a los que provienen del FEDER y a la relación existente entre ellos y el FCI.
[35172] Por último, en el cuarto apartado se presenta el sistema foral de financiación vigente en la comunidades en régimen de concierto, es decir, el País Vasco y Navarra, destacando principalmente las diferencias existentes entre este sistema de financiación y el de las quince comunidades de régimen común.
[35173] En el anexo se incluyen una serie de cuadros en los que figuran los datos utilizados en este capítulo y en algunos de los demás capítulos.
[35174] LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[35175] Los gastos realizados por las CCAA son la contrapartida de las competencias que les han sido transferidas.
[35176] Las actividades transferibles e intransferibles están reguladas por la Constitución, dentro del Título VIII, Capítulo III.
[35177] Allí se establece la existencia de dos tipos de CCAA, según estén acogidas al artículo 143 o al 151.
[35178] Cataluña, la Comunidad Valenciana, Andalucía, Galicia y Canarias
[35179] han alcanzado el nivel competencial máximo previsto por el artículo 151.
[35181] Las que se acogen al artículo 143 pueden renegociar sus competencias, y aproximarse de esta manera a las desarrolladas en base al artículo 151, después de un período transitorio no inferior a cinco años.
[35182] Las competencias máximas de las CCAA vienen reguladas en el artículo 149.1, donde se establecen aquellas competencias que el Estado se reserva en exclusiva.
[35183] Estas son, en síntesis, las siguientes:
[35184] - Actividades de carácter legislativo (mercantil, penal y penitenciario, procesal, laboral, civil, propiedad industrial y intelectual y administración pública) y de carácter normativo (pesos y medidas, aguas, medio ambiente, régimen minero y energético, producción, comercialización, tenencia y uso de armas de fuego, régimen de prensa, radio y televisión, circulación de vehículos, correos y comunicaciones, productos farmacéuticos, títulos académicos y profesionales etc...).
[35185] - Defensa, seguridad pública, relaciones internacionales y administración de justicia.
[35186] - Regulación y planificación general de la actividad económica, régimen aduanero y arancelario, sistema monetario y financiero, hacienda general y deuda pública y régimen económico de la Seguridad Social.
[35187] - Ferrocarriles, transportes terrestres y marítimos y obras públicas en general que afecten a más de una comunidad.
[35188] - Fomento de la investigación científica y técnica y de la cultura.
[35189] Por lo que respecta a las competencias mínimas establecidas en el artículo 148.1, éstas son de manera sintetizada:
[35191] - Fomento del desarrollo económico, ganadería, agricultura, bosques, pesca, etc...
[35192] - Fomento de la cultura, museos, bibliotecas, artesanía, etc...
[35193] - Promoción y ordenación del turismo, el deporte, el ocio, etc...
[35194] - Asistencia social, sanidad e higiene.
[35195] Es difícil establecer una valoración global sobre si el volumen de responsabilidades transferidas es elevado o no.
[35196] Los únicos elementos para una respuesta nos los da la comparación internacional con otros países descentralizados.
[35197] En este aspecto es útil el trabajo de Antoni Castells (1988) donde se examina con detalle el nivel de descentralización a nivel regional y local en los países más significativos de Europa, los estados Unidos de América, el Canadá y Australia.
[35198] El grado de participación de cada nivel de gobierno se clasifica como fuerte, moderado, débil o nulo.
[35199] Como síntesis de sus resultados, Castells (p.54) presenta el cuadro 1.
[35201] La valoración más interesante, sin embargo, es la que corresponde a las transferencias efectivamente realizadas y al nivel de autogobierno realmente alcanzado De hecho no es posible hacer una valoración de este estilo hasta que el proceso de transferencias a las CCAA haya llegado a su término.
[35202] Caracterización de las diferentes funciones de gasto 
[35203] En cualquier caso, la distribución del gasto de las administraciones públicas entre los distintos niveles de gobierno (central, comunidades autónomas y local) nos puede dar una dimensión cuantitativa del grado de descentralización efectivamente alcanzado en España.
[35204] En los cuadros siguientes se ofrece esta información referente a algunos países significativos, primero, y a España, después.
[35205] Se observa que el peso del Gobierno central en España (cercano al 70%) es similar al de países poco descentralizados como Austria o Gran Bretaña y que el de las comunidades autónomas se encuentra significativamente por debajo del que registran países con un alto nivel de autogobierno como Canadá, Australia, Suiza o la República Federal de Alemania.
[35206] A pesar de ello, y tal como hemos señalado anteriormente, las cifras españolas de los años 1987 y 1988 no recoge todavía un proceso de transferencias ya culminado.
[35207] Las comparaciones cuantitativas pueden experimentar variaciones sustanciales cuando las comunidades tengan transferidas partidas de la importancia de la educación o la sanidad.
[35208] Participación de los diferentes niveles de gobierno en el gasto total del Sector Público (en % sobre los gastos totales) 
[35209] Evolución del reparto del gasto público consolidado en España entre los subsectores de las Adm. Públicas 1983-88 
[35211] Después de un período transitorio en el que la financiación de las quince comunidades autónomas (CCAA) de régimen común (todas excepto el País Vasco y Navarra, que se financian mediante el sistema de concierto) se llevó a cabo siguiendo el sistema de la evaluación del coste efectivo, el año 1986 los gobiernos de las CCAA llegaron a un acuerdo entre ellas y el Gobierno central para diseñar un mecanismo de distribución de los recursos totales que la administración les asigna.
[35212] Este mecanismo se conoce con el nombre de «Sistema Definitivo» y tiene vigencia durante el quinquenio 198791.
[35213] Lo forman básicamente dos bloques diferenciados de financiación: la financiación incondicionada -es decir, transferencias realizadas por el Estado a las CCAA, sobre las que éstas disponen de plena autonomía- y la financiación condicionada -constituida por aquellas transferencias (corrientes o de capital) a aplicar a un objetivo concreto, bien sean de reequilibrio interterritorial o bien subvenciones que respondan a objetivos de política general y que tengan que ser gestionadas por las CCAA-.
[35214] También se contempla, en este sistema, la posibilidad de una financiación autónoma de las comunidades de régimen común, como puede ser la imposición de tributos propios o recargos sobre los ya existentes y operaciones de crédito.
[35215] De cualquier forma, en la práctica, este tipo de financiación genera un volumen de recursos poco elevado y ello implica que la financiación autonómica básica esté constituida por los recursos proporcionados, de alguna manera, por el gobierno central.
[35216] La financiación incondicionada 
[35217] Los recursos que el Estado transfiere a las CCAA en concepto de financiación incondicionada tienen la finalidad de cubrir adecuadamente los costes de los servicios que les han sido transferidos.
[35218] Por otro lado, la cantidad total a repartir debe ser, como mínimo, la misma que la que recibía el conjunto de las comunidades durante el período transitorio.
[35219] En concreto, el acuerdo de 1986 establece que el volumen total de recursos a repartir concepto de financiación incondicionada ha de ser, como mínimo, la suma de las siguientes partidas:
[35221] - La recaudación objetivo en 1986 de las CCAA en materia de tributos cedidos y tasas afectas a los servicios transferidos, calculada en función del incremento tendencial de estos ingresos sobre aquellos realmente obtenidos en 1984.
[35222] - El 25% del Fondo de Compensación Interterritorial de 1986, cuya gestión sería competencia de las CCAA.
[35223] - Las subvenciones presupuestadas en 1986 que pasan a ser financiación incondicionada de las CCAA.
[35224] - Las subvenciones de autogobierno de las comunidades.
[35225] - Las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza -aunque, posteriormente, cada comunidad con competencias en educación se vea obligada a sustraer esta cantidad de la financiación incondicionada resultante, dado que en 1987, esta partida pasa a formar parte de la financiación condicionada-.
[35226] En la práctica, esta financiación incondicionada proviene, casi en su totalidad, de dos vías distintas.
[35227] La primera, y más importante en cuanto a volumen, es la participación de las CCAA en los ingresos del Estado.
[35228] La segunda la constituyen los mecanismos financieros de gestión propia de las comunidades: tasas y tributos, cuya recaudación les ha sido cedida por el Gobierno central.
[35229] No se trata de repartir el volumen total de recursos según el principio del coste efectivo de los servicios transferidos vigente en el período transitorio, sino de hacerlo según las variables socioeconómicas recogidas en el artículo 13 de la LOFCA: la población, la superficie, la insularidad, el producto interior bruto y la recaudación del Impuesto sobre la Renta.
[35231] El mecanismo de reparto de estos fondos consiste, esencialmente, en dos fórmulas que asignan a cada comunidad autónoma la proporción del total de recursos que le corresponden en función de las variables mencionadas anteriormente y que se describen a continuación.
[35232] Reparto inicial de los fondos, 1986 
[35233] El «Sistema Definitivo» consiste en una regla de distribución de los fondos totales para 1986 y, una vez obtenida la cantidad asignada a cada comunidad ese año, en una regla que determina su evolución hasta 1991.
[35234] La proporción de los recursos totales que se asignan, inicialmente, a una comunidad en concepto de «participación en los ingresos del Estado» según este sistema es una combinación lineal de las siguientes variables
[35235] : xxx, la población relativa, donde xxx es la población de derecho según el censo del INE, xxx, la superficie relativa, donde xxx es la superficie territorial en Km2, xxx, la insularidad relativa, donde xxx es la distancia en Km entre Madrid y Palma , y la semisuma de las distancias entre Madrid y las Palmas de Gran Canaria y entre Madrid y Santa Cruz de Tenerife, medidas sobre arcos de círculos máximos xxx, las unidades administrativas relativas, donde xxx es 1 más el número de provincias de cada comunidad dividido por 2.
[35236] xxx, un indicador de la riqueza relativa, donde xxx es la participación relativa en el Producto Interior Bruto: de hecho, se trata de un indicador de pobreza relativa ya que toma valores positivos, cada vez más altos, cuanto más pequeña es la contribución de la comunidad al total del producto interior bruto, y xxx un indicador del esfuerzo fiscal, donde xxx es la participación relativa en la recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
[35237] Las fórmulas de reparto son las siguientes:
[35238] - (1.1) xxx
[35239] - (1.2) xxx
[35241] Ello significa que estas comunidades (las del artículo 151) reciben los recursos que la fórmula (1.1) les asigna para competencias comunes y, adicionalmente, los derivados de la segunda fórmula (1.2) para competencias educativas.
[35242] De esta manera pues, se contemplan los diversos niveles competenciales de las distintas comunidades.
[35243] La financiación de la sanidad se ha regido hasta ahora por el criterio de la estimación del coste efectivo y en el futuro tendrá un sistema de financiación independiente que no discutiremos en este volumen.
[35244] Cabe señalar que los coeficientes de las variables xxx, xxx, xxx y xxx son de suma 1 y constituyen una lista de indicadores de «necesidad» que en las fórmulas acordadas tienen todos ellos pesos positivos.
[35245] Las variables xxx Y xxx, siendo de suma cero, tienen un papel puramente redistributivo, se redistribuyen recursos de las comunidades relativamente más ricas (xxx negativo) hacia las más pobres (xxx positivo) para compensar a las más pobres de su situación de desventaja, y al mismo tiempo se redistribuyen recursos de las comunidades que hacen un esfuerzo fiscal más reducido (xxx negativo) hacia aquellas que efectúan un mayor esfuerzo fiscal (xxx positivo) con la intención de premiar el esfuerzo adicional que llevan a cabo.
[35246] Las cifras obtenidas se ajustan entonces para cada comunidad ya que las fórmulas anteriores nos proporcionan en realidad la financiación inicial que recibiría cada comunidad en 1986 en el caso de haber asumido todas las competencias que marcan los respectivos techos estatutarios actuales.
[35247] Así pues, la financiación incondicionada efectiva se calcula añadiendo una cantidad adicional al resultado de la aplicación de las fórmulas de reparto para una comunidad, si ésta tiene algunas competencias especificas transferidas que no constan inicialmente en la lista de competencias, o bien deduciendo una cantidad en el caso de una comunidad que reciba subvenciones por competencias educativas (el caso más claro son las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza) o que no tenga transferido aún algún servicio de los que hayan sido considerados para homogeneizar los techos competenciales.
[35248] Además, de cada una de estas cantidades obtenidas, se descuenta la recaudación prevista del total de impuestos y tasas cedidos a las CCAA.
[35249] El resultado de esta operación es la financiación inicial, para 1986, de cada comunidad, en concepto de Participación en los Ingresos del Estado, que llamaremos xxx.
[35251] A partir de la financiación inicial, la de los años sucesivos se calcula de manera automática, tal y como se describe en el siguiente apartado.
[35252] La evolución de los porcentajes de participación 
[35253] En el «Sistema Definitivo» también se establece, para cada comunidad, la evolución a lo largo del quinquenio del Porcentaje de Participación en los Ingresos del Estado.
[35254] El porcentaje de participación se define como el cociente entre la financiación inicial de cada CCAA y los ingresos tributarios ajustados estructuralmente en 1986 (ITAE).
[35255] En 1987 se fija el porcentaje definitivo de participación en los ingresos del Estado, después de conocer las cifras reales de recaudación y participación de 1986.
[35256] Este porcentaje definitivo es el siguiente: xxx donde: xxx es la financiación inicial de la comunidad xxx por participación en los ingresos, es decir, xxx para las CCAA del artículo 143, y el resultado de sumar xxx y xxx para las CCAA del articulo 151.
[35257] xxx es la participación de la comunidad xxx en los ingresos del Estado en 1986 según la liquidación definitiva, xxx es la estimación, realizada en 1986, de la participación de la comunidad xxx en los ingresos del Estado , y, xxx son los ingresos tributarios del Estado ajustados estructuralmente para 1986.
[35258] Estos porcentajes, fijados para el quinquenio de vigencia del «Sistema Definitivo» y que figuran en el cuadro 9 del anexo, generan, cada año, una cantidad de financiación incondicionada para cada comunidad de acuerdo con la siguiente fórmula
[35259] : (1.4) xxx donde xxx es un índice construido, cada año, en función de tres variables diferentes: el ITAE (los ingresos tributarios del Estado ajustados estructuralmente), el PIB (el producto interior bruto) y GE (el gasto equivalente del Estado).
[35261] Es decir, «la financiación vía porcentaje de participación en los ingresos del Estado, crecerá a la misma tasa que el ITAE, a menos que esta tasa supere la tasa de crecimiento del PIB, en cuyo caso la financiación crecería igual que el PIB.
[35262] Sin embargo, si la aplicación de esta norma diera lugar a una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento del gasto equivalente, la financiación crecería igual que este gasto equivalente».
[35263] De hecho, el índice que ha prevalecido a lo largo del quinquenio ha sido el del gasto equivalente, GE.
[35264] Aunque los porcentajes de participación en los ingresos del Estado vienen fijados mediante este sistema, existen ciertos supuestos que permiten su revisión, cosa que se ha producido en los años 1987 y 1988.
[35265] Estos supuestos son la cesión de nuevos tributos y el traspaso de nuevos servicios a las diversas comunidades autónomas.
[35266] Así, se le calculan los porcentajes utilizando la fórmula (1.4), descrita anteriormente pero se le aplican ciertas modificaciones.
[35267] Se resta del numerador la recaudación obtenida en 1986 por los nuevos impuestos cedidos en la comunidad en cuestión; se suma la valoración, en pesetas de 1986, de los nuevos servicios traspasados: y, por último, se suma o se resta, según sea necesario, la estimación (también en pesetas de 1986) de la modificación de la capacidad de recaudación producida.
[35268] El Fondo de Compensación Interterritorial y los fondos estructurales europeos 
[35269] Si la participación en los ingresos del Estado constituye el mecanismo de financiación incondicionada más importante de las CCAA, los fondos provinentes del FCI y de los organismos de la CEE
[35271] Estas dos transferencias presentan conexiones importantes y características parecidas, no sólo en cuanto a objetivos a conseguir sino también por lo que respecta a los mecanismos de asignación de los fondos, como es la necesaria elaboración de planes y proyectos por parte de las CCAA para obtenerlo o el hecho de que tengan como principal destino los gastos de inversión.
[35272] El Fondo de Compensación Interterritorial 
[35273] El artículo 158 de la Constitución previó la creación de un fondo de compensación destinado a paliar los desequilibrios territoriales existentes en España, cuyos recursos se destinarían a gastos de inversión y serían repartidos entre las diversas comunidades autónomas.
[35274] Esta idea fue recogida por la LOFCA y finalmente se creó un fondo de compensación, en septiembre de 1981, que se aplicó por primera vez en 1982, aunque la ley definitiva que lo regula sea de abril de 1984.
[35275] Este fondo pasa por dos etapas claramente diferenciadas: la primera, desde 1982 hasta 1989, y la segunda, de reciente aplicación y de carácter aún provisional, desde 1990.
[35276] El FCI desde 1982 hasta 1989 
[35277] El FCI creado en 1982 respondía a dos objetivos distintos.
[35278] En primer lugar se preveía que fuese un instrumento de política regional destinado a corregir los desequilibrios territoriales existentes en el país y al cumplimiento del objetivo de la solidaridad interterritorial.
[35279] En segundo lugar se consideraba un mecanismo de financiación de parte de la inversión nueva realizada por las CCAA en materias que les habían sido transferidas.
[35281] De esta manera quedaban excluidos los gasto de defensa y los recursos destinados a la conservación, mejora y reposición del capital de los servicios transferidos.
[35282] El fondo iba destinado a la financiación de gastos de inversión real que tendieran a disminuir las diferencias regionales de renta, en particular a proyectos de infraestructura, de obras públicas y de ordenación del territorio.
[35283] Este fondo se repartía entre las CCAA de la siguiente manera: el 70% en función de una variable que recogía la «inversa» de la renta  per cápita , el 20% en función de la variable migratoria, el 5% en función de la variable paro y el 5% restante en función de una variable que recogía la superficie.
[35284] El hecho insular también se tenía en cuenta a la hora de repartir el fondo.
[35285] Este se distribuía de la siguiente manera y según las siguientes variables:
[35286] 1.  El fondo se distribuía de forma inversamente proporcional a la renta  per cápita , definida como la renta por habitante ponderada por la población de cada CCAA y multiplicada por la relación existente entre la renta por habitante de la comunidad que la tenía más baja y la correspondiente a cada CCAA.
[35287] Analíticamente esta variable, que podemos llamar «necesidad», vendría definida por la siguiente expresión: xxx, en la que: xxx es la renta  per cápita  de la comunidad xxx, xxx es el mínimo de las xxx y xxx es la población de la comunidad xxx.
[35288] 2.  Los recursos se distribuían de manera directamente proporcional a una variable migratoria , definida como la media del saldo migratorio interno de cada comunidad más la media de emigración exterior, ambas correspondientes a los últimos diez años.
[35289] A las CCAA que presentaban un saldo positivo se les asignaba el valor cero, y de esta manera el fondo se distribuía, según esta variable migratoria, entre el resto.
[35291] Aunque Valencia y Canarias no sean territorios históricos al igual que Cataluña, Galicia y Andalucía y por lo tanto no entren estrictamente hablando en el articulo 151, a menudo a lo largo de este libro nos referiremos a todas ellas como comunidades del artículo 151, por simplicidad explicativa.
[35292] Se considera que una función de gasto está fuertemente concentrada en un determinado nivel de gobierno cuando la participación del nivel de gobierno en el gasto es la misma o superior al 130% de la participación del nivel de gobierno en el gasto total; se considera que la función está moderadamente concentrada en el nivel de gobierno si su participación en el gasto de la función está comprendida ente el 100% y el 130% de su participación en el gasto total; y se considera que la función está débilmente concentrada en el nivel de gobierno si su participación está comprendida entre el 70% y el 100% de su participación en el gasto total. 
[35293] Los valores concretos que toma cada una de las variables en 1986 se pueden consultar en los cuadros 1, 2 y 3 del anexo
[35294] Se llama ITAE a la suma, en cada ejercicio presupuestario, de la recaudación estatal de impuestos directos e indirectos, la recaudación por cotizaciones a la Seguridad Social y la recaudación por cotizaciones al desempleo.
[35295] Los superíndices xxx denotan las diferentes CCAA de régimen común y los subíndices xxx se refieren a los diversos ejercicios económicos desde 1987 hasta 1991.
[35296] «Método para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el período 1987-1991».
[35297] Página 23.3.
[35298] Las ayudas estructurales recibidas de la CEE provienen del Fondo Social Europeo (FSE), del FEOGA-Orientación y básicamente, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
[35299] Las primeras se destinan a problemas laborales como pueden ser el desempleo o la inserción de los jóvenes al mundo profesional.
[35301] Las intervenciones más importantes en cuanto a volumen de fondos asignados corresponden al FEDER.
[35302] LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
[35303] LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES: EQUIDAD, AUTONOMÍA Y SOLIDARIDAD 
[35304] La Constitución establece unos principios generales que recogen el acuerdo básico de la sociedad sobre los valores a defender.
[35305] La persecución de estos fines es lo que guía la actividad del Estado, la cual se materializa económicamente en la ejecución de unos gastos.
[35306] Estas actividades y los gastos que comportan estarán finalmente limitados por los recursos disponibles, es decir, por los ingresos.
[35307] Empezaremos, entonces, examinando los principios generales establecidos en la Constitución, tanto en lo que se refiere a la actividad general del Estado, como en lo que se refiere específicamente a las comunidades.
[35308] Los principios fundamentales que informan el sistema político español están contenidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución.
[35309] Concretamente, el articulo 1.1 establece como valores superiores del ordenamiento jurídico del Estado «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político » y el artículo 2 afirma que la Constitución «se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española (...)» y reconoce y garantiza el «derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
[35311] En otra parte de la Constitución, en el Título VIII sobre la Organización Territorial del Estado, estos principios de carácter general son objeto de una cierta concreción.
[35312] Así, se establece que la autonomía de la gestión de los entes territoriales se materializa en el autogobierno (artículo 143) para la defensa de sus intereses (artículo 137).
[35313] Más específicamente, el articulo 156.1 dice que « las comunidades gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y la ejecución de sus competencias».
[35314] En este sentido, es interesante destacar que el artículo 156 de la Constitución, tanto en su punto uno como en el punto dos, observa la autonomía como algo diferente de la actuación de las comunidades como simples «delegados o colaboradores del Estado».
[35315] El principio de solidaridad se define en los artículos 138.1 y 158.2.
[35316] Según el primero, se tiene que entender por solidaridad «el equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio...» y según el 158.2, la materialización del principio de solidaridad es «corregir desequilibrios económicos interterritoriales», fin para el cual se crea el Fondo de Compensación Interterritorial.
[35317] El principio de igualdad es objeto de diversas especificaciones.
[35318] El articulo 138.2 establece que las diferencias entre los Estatutos de autonomía no pueden implicar «privilegios económicos o sociales».
[35319] El artículo 139.1, por otra parte, dice que todos los ciudadanos tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio.
[35321] Finalmente, y presumiblemente asociados al principio de «la unidad de la nación», el artículo 139.2 prohíbe todo aquello que se oponga directa o indirectamente a la libertad de circulación de personas y bienes en todo el territorio.
[35322] Una primera observación, es que resulta significativo el hecho de que la Constitución pone una atención especial en explicitar las implicaciones de estos principios para las comunidades y mucha menos en hablar de otras entidades administrativas de carácter también territorial, como son los ayuntamientos o las diputaciones.
[35323] Da la impresión de que el principio de solidaridad está en la Constitución para refrenar las ambiciones de autogobierno de las nacionalidades sin ninguna implicación a nivel municipal o provincial.
[35324] Lo mismo podría decirse de las competencias de los diferentes organismos.
[35325] Es inmediato que estos principios presentan amplias zonas de conflicto, que pasaremos a examinar seguidamente.
[35326] El reconocimiento de la existencia de conflicto es importante, como mínimo, por dos razones.
[35327] La primera es porque este reconocimiento invalida los argumentos basados en un solo principio, ya que siempre la persecución de un único principio se hace en sacrificio de otro.
[35328] La segunda, derivada de la primera, es porque el énfasis de la discusión política se traslada a la fijación del peso que cada uno de los principios ha de tener a la hora de decidir sobre la conveniencia de una determinada política.
[35329] Después insistiremos más sobre estas cuestiones.
[35331] El principio de igualdad se define como la homogeneidad de derechos y obligaciones entre los ciudadanos y, más concretamente, como la garantía de un nivel mínimo homogéneo de los servicios públicos fundamentales.
[35332] El primer problema que se nos plantea es el de la especificación sobre qué se entiende por servicios públicos fundamentales: cuáles son los fundamentales, a qué nivel, en qué grado de especificación etc.
[35333] De hecho, si lleváramos este principio al extremo, y considerásemos como fundamentales la totalidad de los servicios públicos al nivel que actualmente se suministran y especificados cuantitativamente, nos encontraríamos en una situación sin ningún grado de descentralización (tanto territorial como simplemente administrativa).
[35334] En efecto, y a modo de ejemplo, la especificación del volumen y tipo de transporte público a que tiene derecho cada ciudadano dejaría a los ayuntamientos sin ninguna capacidad de decisión en este área y, además, conduciría a políticas absurdamente ineficientes, dotando a municipios pequeños de una parte proporcional de unos servicios públicos totalmente innecesarios.
[35335] Estaríamos, entonces, en el máximo-grado de centralización y en el mínimo de eficacia en la gestión de la cosa pública.
[35336] En el otro extremo nos encontraríamos en el caso en el que los servicios públicos fundamentales se concretaran en el valor mínimo del conjunto de servicios públicos recibidos por cada ciudadano.
[35337] Aquí, la especificación sería prácticamente nula, no sólo en las características de los diferentes servicios públicos garantizados (por ejemplo, el número de alumnos por aula en la enseñanza primaria), sino en qué servicios públicos son fundamentales.
[35338] En estas circunstancias la gestión pública puede ser descentralizada (territorial y administrativamente).
[35339] El análisis que acabamos de hacer se aplica de forma inmediata la dimensión territorial de la administración del Estado.
[35341] Es una condición necesaria.
[35342] Así, con independencia de otras consideraciones, cuantos menos servicios públicos se consideran fundamentales y cuanto menos específicamente se definan, más ámbito habrá para la autonomía.
[35343] Por lo tanto, habrá condiciones para ejercer la máxima autonomía cuando los servicios públicos fundamentales se concreten en un volumen mínimo de gasto por habitante, dejando en manos del administrador el decidir la composición de estos servicios públicos.
[35344] Por otro lado, cuanto más bajos sean los niveles garantizados, más espacio habrá para la autonomía y también para la desigualdad.
[35345] Este conflicto entre igualdad individual y autonomía de los gobiernos subcentrales ha sido recientemente puesto de manifiesto por D. Heald (1983).
[35346] Existe otro campo de ambigüedad en la definición de igualdad que resulta de interés explorar.
[35347] Se trata, precisamente de la ineludible territorialización de la noción de igualdad y, más en particular, de los servicios públicos fundamentales garantizados.
[35348] Tomaremos el caso de un servicio público que los libros de texto identifican como el ejemplo más inequívoco de «bien público puro»: las emisiones de televisión.
[35349] Supongamos por un momento que se considerase que todos y cada uno de los ciudadanos tiene derecho a un servicio público mínimo de televisión de dos cadenas con un nivel homogéneo de calidad y contenido y que, por lo tanto, se reserva este servicio para estar provisto a nivel estatal.
[35351] De hecho, este principio no es respetado, y nadie lo considera inconstitucional.
[35352] Incluso dentro de una misma ciudad, la calidad de recepción (y por tanto la calidad del servicio público suministrado) varia entre los barrios.
[35353] Es más, si alguien decidiese hoy ir a vivir a un área desierta y no cubierta por la red actual, no parece razonable que en nombre de la igualdad pudiese exigir un nuevo centro emisor.
[35354] Lo mismo podría decirse de la sanidad o de la educación.
[35355] En el caso que hemos expuesto hay dos consideraciones en torno del conflicto entre la libertad de movimiento y de elección de residencia, reconocida en la Constitución, y el principio de igualdad.
[35356] En primer lugar, tomando como dada la localización territorial de los ciudadanos, se trata de hacer constar que, incluso para aquellos servicios que son incuestionablemente fundamentales, no parece razonable garantizar un servicio mínimo uniforme para cada ciudadano con independencia del coste.
[35357] La segunda consideración hace referencia a si los derechos fundamentales de los ciudadanos se garantizan con independencia de las decisiones que libremente toman los individuos después de conocer sus derechos.
[35358] En efecto, nos encontramos que en la actualidad los servicios mínimos fundamentales garantizados a los ciudadanos no son uniformes.
[35359] Ni tan sólo el derecho al voto tiene una concreción uniforme a nivel individual, una vez se toman en consideración los costes de desplazamiento experimentados por cada ciudadano.
[35361] Por tanto, el derecho individual a vivir en cualquier punto del territorio no comporta una obligación paralela del Estado de suministrarle allí un volumen fijo de servicios.
[35362] La autonomía, como territorio de las obligaciones del Estado, puede entenderse, entonces, como punto intermedio entre la ausencia de compromiso y la garantía individualizada.
[35363] Se trata de un compromiso para el cual los recursos de que dispondrá cada comunidad han de permitir que se suministre un volumen de servicios uniforme, dejando a cada comunidad la decisión de si quieren pagar los costes necesarios para llevar esta garantía al nivel individual, con una posible pérdida.
[35364] Tenemos entonces, como mínimo, dos ambigüedades importantes: qué puede significar un equilibrio justo y cuales son las partes del territorio que hace falta equilibrar.
[35365] Es evidente que la significación de equilibrio justo no es nada precisa.
[35366] Eso no obstante, y a la vista de la forma en que la propia Constitución especifica el sentido de la noción de igualdad como garantía de unos servicios públicos mínimos, hace falta entender que la solidaridad implica la garantía de una renta mínima para la unidad territorial de referencia.
[35367] Ahora bien, desde esta perspectiva, el principio de solidaridad se mezcla de forma confusa con el de igualdad a nivel individual.
[35368] En efecto, la concreción de la igualdad en el campo de la política social es la garantía de una renta individual mínima, tanto por vía de transferencias (jubilaciones, paro, etc.) como por vía de suministro gratuito de diferentes servicios (educación, sanidad, etc.).
[35369] Por tanto la propia política de redistribución a nivel individual ya es suficiente para garantizar una renta media mínima para cualquier entidad territorial que, por tratarse de un promedio, será necesariamente superior a la mínima garantizada a nivel individual.
[35371] Ante este conflicto, la única interpretación viable es que el principio de solidaridad hace referencia, no tanto a las transferencias directas de renta, como a las transferencias de los medios de producción que puedan permitir a cada unidad territorial alcanzar un nivel de renta equiparable.
[35372] Dado que, por el principio del libre mercado, no se puede forzar el desplazamiento del capital productivo, el ámbito que parece propio de la solidaridad es la de no discriminación entre territorios por falta de un nivel suficiente de infraestructuras que induzcan la localización de las inversiones.
[35373] La segunda ambigüedad en la definición de solidaridad a la que hemos hecho referencia es la del ámbito territorial al que se aplica.
[35374] El texto constitucional no es específico en este punto.
[35375] Es cierto que en el artículo 158.2 se establece el Fondo de Compensación Interterritorial y se dice que estos recursos serán distribuidos entre las comunidades, pero no queda claro si las comunidades son las únicas destinatarias de estos fondos o son, al menos en parte, intermediarias entre el Gobierno central y de otros gobiernos de entidades territoriales menores.
[35376] La cuestión de la dimensión de la unidad territorial a la que se extiende el compromiso de desarrollo equilibrado es critica para evaluar la magnitud del compromiso.
[35377] En el territorio se localizan las diversas inversiones productivas especializadas y el que estas instalaciones produzcan mucha o poca renta, depende de la demanda de las mercancías que producen y esta demanda, a su vez, depende de las tendencias a corto y largo término del ciclo económico, así como del desarrollo de la tecnología, entre otros factores de desarrollo.
[35378] Así mientras algunas actividades pueden encontrarse en una fase expansiva, otras pueden estar en depresión.
[35379] Cuanto más amplio sea el ámbito territorial de referencia, más diversificada será la capacidad productiva de aquel territorio y, por tanto, menos intensas serán las eventuales fluctuaciones en su nivel mínimo de renta.
[35381] Aquí también, el ámbito de las comunidades parece un compromiso entre los diferentes niveles territoriales posibles.
[35382] De hecho, teniendo presente este compromiso constitucional de solidaridad, se tendría que haber exigido una dimensión y una diversificación económica mínimas de las entidades territoriales que aspiraban a convertirse en comunidades por cualquiera de las vías constitucionalmente previstas.
[35383] El mismo razonamiento se puede aplicar para la utilización de las diversas inversiones financiadas por el Fondo de Compensación Interterritorial.
[35384] Es el interés de las comunidades no beneficiarias lo que exigiría que las inversiones en las comunidades receptoras tiendan a aumentar su diversificación económica.
[35385] Hay, por tanto, un conflicto potencial entre beneficiarse de las transferencias de solidaridad y el pleno ejercicio de la autonomía.
[35386] Para concluir este examen crítico de los principios constitucionales que regulan la organización y la actividad económica del Estado, contrastaremos estos criterios con los que son habituales en el análisis económico.
[35387] El análisis económico entiende la acción del gobierno como guiada por dos criterios que pueden resultar conflictivos: la equidad y la eficiencia.
[35388] La equidad quiere decir que, tomando todos los individuos como iguales, es preferible una distribución del bienestar individual más igualitaria a otra más desigual.
[35389] Así, la igualación total entre los individuos sólo se ve frenada por el coste social que esta política pueda tener.
[35391] De hecho, toda la disciplina de la Economía Pública está construida sobre el conflicto entre la equidad y la eficiencia.
[35392] Dos observaciones surgen inmediatamente.
[35393] La primera es que el objetivo de la eficiencia económica no está explícitamente expresado como principio constitucional que haya de regular la actividad del Estado.
[35394] La segunda es que los principios de la autonomía y de la solidaridad no son de uso habitual en el análisis económico.
[35395] La necesidad de que la eficiencia sea una guía de la actividad de las Administraciones públicas parece incuestionable e incuestionada.
[35396] En este aspecto, el principal problema es que la necesidad de eficiencia acostumbra a estar ausente en la argumentación sobre política autonómica.
[35397] En otra palabras, lo más frecuente es encontrarse con argumentos a favor de determinadas políticas exclusivamente basadas en los principios de igualdad o de la solidaridad, sin hacer mención de los costes sociales que tendrían.
[35398] La racionalización de la política autonómica en España exige no olvidar nunca el requisito de eficiencia económica.
[35399] No presenta ninguna dificultad especial integrar el principio de autonomía dentro del análisis económico.
[35401] El principio de autonomía no significa más que el reconocimiento de la existencia de un nivel intermedio de gobierno con capacidad de tomar decisiones.
[35402] Desde este punto de vista no hay ninguna dificultad en acomodar este principio dentro del análisis convencional.
[35403] El principio de solidaridad presenta algunas peculiaridades que resulta útil examinar, especialmente por tratarse del que tiene una vertiente territorial más clara.
[35404] La primera cuestión es si se trata de un nuevo principio o de la dimensión territorial del dilema equidad-eficiencia.
[35405] En efecto, la Teoría Económica (y la Economía Pública)se han desarrollado sin dar importancia a la localización territorial de la actividad económica.
[35406] Los individuos y las empresas se caracterizan por sus preferencias o la tecnología, pero no por su localización.
[35407] Resulta entonces legítimo preguntarse cuál es la consecuencia de incorporar la ubicación territorial como una de las características definitorias de los agentes económicos, por lo que se refiere a las nociones de eficiencia y equidad.
[35408] Una definición bien establecida de equidad es la que ofrece R. Musgrave (1959), distinguiendo entre equidad horizontal y vertical.
[35409] Por la primera se entiende el tratamiento igual de los iguales, mientras que la segunda falta de una definición de aceptación general.
[35411] Una forma de territorializar la noción de equidad sería aceptar que la diferente localización es un elemento bastante significativo para considerar dos individuos como no equiparables.
[35412] Sin embargo, esta opción no es aceptable, porque fundamenta la diferenciación en una característica, como es la localización geográfica, que los individuos pueden escoger libremente y que, por tanto, no es congénita.
[35413] La forma alternativa de reformular la noción de equidad desde una perspectiva territorial es afirmar que las preferencias de los individuos, al menos por lo que afecta a su localización, dependen del lugar donde han nacido.
[35414] En o¨ras palabras, en general, los individuos prefieren vivir cerca de donde han nacido.
[35415] Por tanto, el considerar diferentes individuos nacidos en lugares diferentes se debería a que sus preferencias serían diferentes.
[35416] Este elemento de que los individuos prefieran localizarse dentro del ámbito geográfico en el que han nacido es nuevo en el análisis económico, pero central para entender muchas de las cuestiones de política regional y autonómica.
[35417] Como veremos seguidamente llegaremos a una conclusión similar desde el análisis de la territorialización de la noción de eficiencia.
[35418] La reformulación de la noción de eficiencia económica para tener en cuenta la dimensión territorial es, en principio, sencilla.
[35419] Tanto los consumidores, como las empresas, como las mercancías, se consideran caracterizados, además, por su localización geográfica.
[35421] Las implicaciones son sustanciales.
[35422] En particular, sólo serán eficientes aquellas asignaciones económicas en las que los individuos estén localizados geográficamente allí donde sean más productivos, y lo mismo puede decirse de las empresas.
[35423] Desde esta noción de eficiencia, el único papel de una política regional seria la de reducir al mínimo los costos de desplazamiento con tal de que no impidiesen la localización más eficiente de personas y empresas.
[35424] Es evidente que, desde esta definición de eficiencia, las políticas promovidas por las comunidades tienden, en general, a empeorar la eficiencia económica.
[35425] En efecto, el fin último de la política económica de las comunidades es evitar que emigre mano de obra y atraer capital -que para el libre funcionamiento del mercado no se localizaría allí-, por medio de subvenciones, transferencias interregionales, inversión en equipamientos públicos, etc..
[35426] Este razonamiento nos lleva a la conclusión de que detrás del principio de solidaridad hay implícito un derecho a no tener que emigrar, a vivir dentro del ámbito geográfico donde se ha nacido.
[35427] Es como consecuencia de este derecho por lo que se reclama solidaridad y autogobierno.
[35428] Evidentemente, la aceptación de este derecho implica, desde la perspectiva de la Teoría Económica, el reconocimiento del hecho que entre los elementos caracterizadores de los individuos hace falta incluir el lugar de nacimiento y que en sus preferencias también hace falta incorporar la distancia entre la residencia escogida y el lugar de nacimiento.
[35429] Hay otras razones por las cuales los individuos prefieren no desplazarse y que inciden en la eficiencia económica.
[35431] Desde este punto de vista, será la conciencia de que uno es más productivo en la región de origen que lejos de ella, lo que habrá detrás del deseo de no emigrar.
[35432] En ambos casos, (preferencia por residir en el lugar de nacimiento y/o más alta productividad), la consecuencia sería que la eficiencia ya no exigirla necesariamente la relocalización territorial de factores productivos.
[35433] De hecho, si repasamos los modelos económicos introduciendo la localización originaria como una de las características de los individuos, el principio de solidaridad ya es innecesario para justificar las transferencias interterritoriales.
[35434] El mercado mismo resulta ser un mecanismo ineficiente para la asignación de recursos económicos y, por tanto, la intervención del Estado a través de transferencias puede ser una exigencia de la eficiencia económica.
[35435] LOS GASTOS TRANSFERIDOS Y LA AUTONOMÍA 
[35436] Sobre el proceso efectivo de transferencias, hace falta subrayar, en primer lugar, que la situación actual puede caracterizarse más como descentralización de ejecución de gastos que como auténtica transferencia de responsabilidades, de soberanía, sobre las áreas acordadas.
[35437] Por otra parte, las transferencias efectivas no corresponden a la utilización de los límites máximos de autogobierno, de tal manera que casi puede decirse, por lo que afecta a las competencias, que cada comunidad Autónoma es un caso específico.
[35438] Por ejemplo, la sanidad no ha estado transferida ni tan sólo en todas las comunidades del artículo 151.
[35439] Examinemos ahora estas dos objeciones con un cierto detalle.
[35441] a)  mantenimiento y funcionamiento de los servicios transferidos;
[35442] b)  ampliación de los servicios;
[35443] c)  gastos de solidaridad interterritorial;
[35444] d)  gastos de las instituciones de autogobierno; y
[35445] e)  subvenciones gestionadas por las comunidades (cultura, asistencia social, subvenciones a la enseñanza, etc.).
[35446] El hecho de que la capacidad de ampliar servicios sea competencia de las comunidades puede interpretarse como que se ha transferido la soberanía sobre el servicio.
[35447] Pero, sin una capacidad efectiva de generar recursos propios, esta soberanía es ficticia.
[35448] Se trata esencialmente de una «delegación de ejecución» y no de una transmisión de la capacidad de decisión.
[35449] Este es un problema que el acuerdo de financiación de las comunidades de 1986 pretendía resolver.
[35451] En el anterior sistema de financiación autonómica se transfieren paralelamente la ejecución de cada gasto concreto y la financiación correspondiente, calculado según el coste del nivel real de servicio que en aquel momento se esté suministrando.
[35452] El sistema actual, por el contrario, aparentemente separa el volumen de las transferencias estatales respecto de las responsabilidades individualizadas asumidas en la provisión de servicios públicos.
[35453] El valor de la financiación recibida se calcula con una fórmula basada en parámetros -la población, la superficie, el número de unidades administrativas, etc.- que son independientes a corto plazo de la actuación de cada comunidad.
[35454] Por tanto, el nuevo sistema de financiación correspondiente al acuerdo de 1986 responde a unos nuevos propósitos:
[35455] a) desligar formalmente los ingresos respecto al coste del gasto transferido; y
[35456] b) nivelar los desequilibrios en el volumen de provisión de servicios originado por la valoración sobre la base del sistema de coste efectivo.
[35457] Es cierto que con el nuevo sistema de financiación, los ingresos que obtiene cada comunidad están formalmente desligados de las responsabilidades transferidas.
[35458] Pero, de hecho, se trata de un revestimiento del antiguo sistema de «coste efectivo».
[35459] En el Cuadro 1 se compara el sistema del coste efectivo y el sistema «definitivo» del Acuerdo de 1986, aplicados al año 1987.
[35461] Este aumento está distribuido entre comunidades de una manera muy desigual.
[35462] A grandes rasgos se puede decir que el nuevo sistema beneficia más a las comunidades con menos competencias (las del artículo 143), con la excepción de las dos Castillas y Aragón, que tienen un comportamiento más parecido a las comunidades del artículo 151.
[35463] En el primer caso, la financiación se duplica y en el segundo aumenta cerca de un 50%.
[35464] Esta variación en el nivel de financiación por encima del coste efectivo de los servicios transferidos puede interpretarse como el grado de autonomía efectiva.
[35465] Hace falta, no obstante, examinar más de cerca el origen de esta suficiencia presupuestaria.
[35466] Así, mientras que algunas comunidades obtienen este aumento importante de recursos gracias a su participación en los ingresos del Estado, otras lo hacen sobre la base de las tasas y tributos cedidos, recaudados por la propia comunidad.
[35467] Entre las comunidades más beneficiadas por la participación en los ingresos del Estado, encontramos a Madrid (la participación en los ingresos del Estado ya le representaría un 76% de aumento sobre el coste efectivo de los servicios transferidos), Extremadura (48%), Castilla-La Mancha (23%), Andalucía (22%), Cantabria (17%), Galicia (16%) o Canarias (16%) y Cataluña (8%).
[35468] En el resto de las comunidades, la participación en los ingresos del Estado queda por debajo del coste efectivo de los servicios traspasados.
[35469] Por otro lado, una gran parte del gasto de las comunidades está asociado a servicios que ya vienen prefijados por el Gobierno central, muchos de los cuales se financian a través de subvenciones condicionadas.
[35471] Es más, entre las comunidades españolas, cuanto mayor es el volumen de transferencias, más alto es el peso de las subvenciones condicionadas.
[35472] El cuadro 2 ilustra estas afirmaciones.
[35473] Coste efectivo de los servicios traspasados a las CC.AA. incluidos en el porcentaje de participación en ingresos de 1987 
[35474] En el cuadro 2 puede observarse, por otra parte, que el peso de las subvenciones del Gobierno central dentro del total de ingresos es muy fuerte en Cataluña y Andalucía respecto a otros países.
[35475] En nuestro caso representa un 90%, mientras que para el resto se sitúa cerca del 25%.
[35476] En segundo lugar, la proporción de las subvenciones condicionadas sobre los recursos totales es, en Cataluña y Andalucía, más del doble que en los otros casos.
[35477] Por tanto, en España, los gobiernos autónomos son utilizados, en una importante medida, como oficinas de ejecución de gasto del Gobierno central.
[35478] Así entonces, no sólo las transferencias del Gobierno central tendrían que disminuir sustancialmente y dar paso a ingresos propios de las comunidades, sino que una buena parte de las subvenciones condicionadas tendrían que ser liberalizadas.
[35479] Si pasamos ahora a la comparación de las comunidades entre ellas, podemos observar que las importantes diferencias entre las dos comunidades con todas las transferencias y el resto, pueden estar atribuidas de forma casi total a subvenciones adicionales de carácter condicionado.
[35481] Estructura de los ingresos de los gobiernos autonómicos 
[35482] Aparte de que la situación actual corresponde más a una descentralización de ejecución de gasto que a una auténtica transferencia de soberanía sobre algunos servicios públicos, también hacíamos al comienzo de esta sección una segunda objeción.
[35483] Se trata de que las transferencias efectivas no se corresponden con la utilización de los límites máximos de autogobierno, de tal manera que casi se puede decir que, por lo que respecta a las competencias, cada comunidad autónoma es un caso especifico.
[35484] Esta complejidad de la organización autonómica del Estado comporta numerosas consecuencias negativas.
[35485] Una de las consecuencias de la situación casuística en la que se encuentra el sistema de comunidades es la complejidad que implican los cálculos de las subvenciones incondicionadas a cargo de los presupuestos Generales del Estado.
[35486] Esta complejidad hace que el sistema mismo sea difícilmente analizable.
[35487] De hecho, se combinan a la vez financiación y gastos uniformemente calculados, como es el Fondo de Compensación Interterritorial destinado a la inversión real, con gastos y recursos para los que hay dos niveles de transferencias (y dos fórmulas para calcular las correspondientes subvenciones), matizados con una gran variedad de casos específicos.
[35488] Así, se da la paradoja de comunidades con pocas transferencias, y por tanto con una administración reducida, que gestionan, directa o indirectamente, un volumen importante de inversiones.
[35489] De esta forma, Andalucía obtiene la misma proporción, aproximadamente, de FCI en relación con el total de financiación incondicionada, que Aragón o Baleares en 1987 (Baleares es, por otra parte, la comunidad con renta per cápita más alta de España), y considerablemente menos que Asturias, Castilla-León o Murcia, entre otras.
[35491] La implicación más negativa de la actual falta de uniformidad es que genera una gran ambigüedad en el papel del Estado, que ejerce al mismo tiempo de administrador central y de gestor de algunas competencias propias de los gobiernos autónomos a cargo de las comunidades a quien no se les han transferido todavía.
[35492] Es esta doble función la que permite al Gobierno central modificar las condiciones de algunos servicios(sueldo del profesorado o coste de matriculación, por ejemplo), originando así un efecto en cascada sobre todas las comunidades.
[35493] Resulta ambiguo cuál es el verdadero grado de soberanía de los gobiernos de las comunidades y los propios agentes económicos afectados tienden a reivindicar los cambios al Gobierno central antes que al de su comunidad.
[35494] De hecho, esta falta efectiva de soberanía es otra manifestación de lo que hemos argumentado antes: el actual sistema de financiación autonómico es en muchos aspectos un revestimiento del anterior sistema de coste efectivo.
[35495] Hace falta cerrar el proceso transitorio de transferencias y establecer un sistema uniforme.
[35496] Contrariamente a lo que aparenta, el tratamiento diferenciado acaba implicando una menor soberanía hasta para las comunidades con más competencias.
[35497] Financiación incondicionada y Fondo de Compensación Interterritorial (millones de pesetas) 
[35498] Publicado bajo el título de «Notas sobre los Principios Constitucionales en el Sistema de Financiación Autonómica» en Revista De Economia Pública, 9, 1990, pp. 147-175.
[35499] LA INVIABILIDAD DE LA GENERALIZACIÓN DE SISTEMA FORAL
[35501] El objetivo del presente artículo es la comparación de los dos regímenes actuales de financiación de las comunidades autónomas: el régimen común y el régimen especial de las comunidades forales.
[35502] Para ello se supone, en primer lugar, que todas las regiones están bajo el régimen común (incluidas Navarra y País Vasco) y posteriormente se procede a aplicar el régimen especial de las comunidades forales a todas las comunidades autónomas sin excepción.
[35503] La realización del ejercicio de simulación que integra este trabajo nos permitirá verificar la viabilidad y calcular las hipotéticas ventajas de capacidad financiera que cada comunidad autónoma obtendría en alguno de los supuestos que se especifican en las páginas siguientes.
[35504] En la segunda sección se extiende el régimen común a todas las comunidades autónomas (País Vasco y Navarra).
[35505] Las diferencias que se observan con respecto a la situación actual son significativas, pero de un orden muy secundario.
[35506] Ello es debido al escaso peso que ambas comunidades tienen dentro del conjunto.
[35507] En la siguiente sección se realiza el ejercicio inverso, esto es, se generaliza el sistema foral reservando a cada comunidad los ingresos generados por impuestos concertados y cedidos así como estableciendo el cupo correspondiente a la participación en la financiación de los gastos no transferidos.
[35508] El resultado que se obtiene es que para la mayoría de las comunidades, los ingresos no resultarían suficientes ni tan siquiera para satisfacer su cupo.
[35509] De este ejercicio se deduce que el sistema foral de financiación autonómica, entendido como la inversión del flujo de financiación que pasa a ser de las comunidades hacia la Administración central del Estado, es inviable.
[35511] El resto del trabajo está dedicado a explorar las razones de este resultado tan negativo.
[35512] En primer lugar, se examina en la sección 4 la discrepancia entre la evaluación de los gastos no transferidos implícita en la cantidad efectivamente satisfecha como cupo por la comunidad del País Vasco y la que se obtiene por estimación directa.
[35513] Recalculando las cifras en base, a la estimación implícita en el cupo vasco, los recursos disponibles para las comunidades experimentan un notable aumento.
[35514] Con todo, subsisten las insuficiencias financieras de algunas comunidades y se genera una redistribución radical de los recursos entre las comunidades.
[35515] Esta insuficiencia se atribuye, tanto a la exageración de las necesidades de financiación para algunas comunidades producida por el régimen común, como a la insuficiencia de ingresos que genera el régimen foral para la mayoría de las comunidades.
[35516] Estas dos causas: de la insuficiencia financiera son objeto de un análisis separado, en las secciones 5 y 6, respectivamente.
[35517] En la sección quinta se examinan los sesgos en la financiación por régimen común y se demuestra que la financiación incondicionada per cápita, que debería ser esencialmente uniforme entre comunidades, presenta variaciones importantes y resulta depender negativamente de la renta per cápita.
[35518] De ello se deduce que los gastos corrientes vienen siendo inapropiadamente utilizados para realizar una aparente redistribución de la renta.
[35519] La sección sexta estudia los sesgos entre comunidades-que presentan los ingresos generados por los tributos concertados.
[35521] El primero es la presencia entre los impuestos concertados de tributos que se liquidan en la localización de la sede social y no en la de la planta de producción.
[35522] Este es obviamente el caso del impuesto sobre sociedades, cuya recaudación se efectúa mayoritariamente en la comunidad de Madrid.
[35523] El segundo factor es la progresividad de la recaudación tributaria con respecto a la renta o, en general, al nivel de actividad y desarrollo de cada comunidad.
[35524] Así, se identifica como una de las principales causas de la insuficiencia financiera que produciría el sistema foral generalizado la incompatibilidad entre unos ingresos progresivos y unas obligaciones proporcionales para satisfacer los gastos no transferidos.
[35525] EL RÉGIMEN DE FINANCIACIÓN COMÚN 
[35526] En el sistema definitivo de financiación, las transferencias financieras a través de las cuales el Estado proporciona recursos a las comunidades autónomas (CCAA), con cargo a sus Presupuestos Generales, se dividen en: financiación incondicionada y condicionada.
[35527] En lo sucesivo nos centraremos en el volumen de financiación incondicionada, el cual está integrado por los recursos que las CCAA obtienen en concepto de tasas afectas a los servicios transferidos, tributos cedidos y la participación que cada comunidad disfruta de los ingresos del Estado.
[35528] Nuestro propósito es calcular la cantidad de recursos por financiación incondicionada que recibiría cada una de las 17 CCAA, bajo el supuesto de que a todas les fuese aplicable el régimen común.
[35529] Dadas las divergencias existentes actualmente en las funciones que tiene cada comunidad, a efectos prácticos y de cara a la realización de este artículo, se ha procedido a la homogeneización del nivel de competencias asumido por cada una de las CCAA.
[35531] A partir de esta primera aproximación, procederemos a ampliar el coste referido a las CCAA que actualmente no gozan de competencias en materias educativas.
[35532] Todos los datos están referidos al año 1986.
[35533] El proceso de homogeneización ha sido el siguiente:
[35534] - Se ha tomado como punto de partida la valoración bruta del coste de los servicios transferidos hasta la fecha a las distintas CCAA.
[35535] - De acuerdo con las transferencias pendientes a cada comunidad en 1986-, se ha procedido a imputar los siguientes costes:
[35536] a)  Materias 151. 
[35537] - Educación Universitaria a Galicia y Canarias.
[35538] - Fondo Nacional de Protección al Trabajo a Cataluña.
[35539] - Centros de Formación Profesional no-dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia a Cataluña.
[35541] - Formación Profesional Náutico Pesquera a Galicia.
[35542] b)  Materias 143.
[35543] - Guarderías infantiles a Andalucía, Valencia, Baleares y Madrid.
[35544] - INEF a Andalucía.
[35545] - Ordenación del litoral a Cantabria.
[35546] - Industria a Cantabria.
[35547] - AISNA a Cantabria, La Rioja y Castilla-León.
[35548] - Tributos cedidos a La Rioja y Madrid.
[35549] - Ampliación de Cultura a Aragón y Castilla-León.
[35551] Posteriormente, se han realizado los ajustes necesarios correspondientes a 1986 por nivelación de techos competenciales.
[35552] Concretamente, se recogen las siguientes materias:
[35553] a)  Instituciones Penitenciarias que se restaría a Cataluña.
[35554] b)  Obras Hidráulicas a deducir en Cataluña, Canarias y Baleares.
[35555] Una vez realizada esta primera homogeneización, según datos del Ministerio de Economía y Hacienda, resta suponer que todas las CCAA disfrutan de funciones en materias educativas.
[35556] Para ello, lo que se ha hecho es calcular primero el coste per cápita de los servicios educativos en cada una de las CCAA con competencias en esta materia actualmente.
[35557] Posteriormente, se ha procedido a imputar un coste per cápita igual en materias de educación a las CCAA restantes.
[35558] En los casos de Navarra y País Vasco, ante la falta de información suficiente, se han imputado unos costes que corresponden, por una parte, a la media del coste total en materias 143 para las 15 CCAA restantes, según su techo máximo, y por otra parte, la media del coste per cápita en materias 151 para las 5 CCAA que actualmente disponen de competencias en esta materia.
[35559] En el cuadro 1 se recogen los costes de los servicios en 1986 de acuerdo con el techo máximo, así como la homologación final de competencias llevada a cabo en materias de educación.
[35561] El cálculo del volumen de financiación incondicionada o el de la financiación fuera fondo supone aplicar la suma de las fórmulas establecidas para ello en el Acuerdo de noviembre de 1986, ya que estamos bajo la hipótesis de que todas las CCAA estarían comprendidas en el art.l51, sin embargo, será preciso recalcular dichas fórmulas, en función de la ampliación de recursos que integran el reparto pertinente, bajo el supuesto de que todas las CCAA gocen de competencias en materia educativa.
[35562] El procedimiento seguido para llevar a cabo la homogeneización ha sido sustituir la cantidad de 497.517,9 millones de pesetas, fondo a repartir implícito en la fórmula de financiación incondicionada con destino a materias de educación, por la cantidad de 927.657 millones de pesetas, resultado de imponer un volumen de recursos por financiación incondicionada en materias educativas per cápita igual a cada comunidad.
[35563] Por otra parte, se ha sustituido la cantidad de 358.917 millones de pesetas de la fórmula de financiación fuera fondo en materias 143 por la cifra de 387.287,2 millones de pesetas, resultado de suponer que las 17 CCAA tienen un mismo nivel de financiación per cápita.
[35564] Una vez realizada dicha sustitución se han vuelto a calcular los volúmenes de financiación a recibir por cada comunidad, de acuerdo con los criterios y ponderaciones establecidos en el sistema definitivo vigente.
[35565] Por su parte, las variables, descritas en apartados anteriores y que intervienen en la fórmula de reparto, aparecen recogidas en el cuadro 2.
[35566] Homogeneización de costes de los servicios transferidos a las CCAA en 1986 
[35567] Datos socioeconómicos y físicos básicos. 1983. 
[35568] En el cuadro 3 aparecen recogidas las cifras correspondientes a la financiación incondicionada modificada después de haber realizado los cálculos oportunos, según materias 143 y 151, así como el total de recursos resultante para cada comunidad autónoma.
[35569] Financiación incondicionada modificada por CCAA en 1986 (millones de pesetas) 
[35571] En el caso de Madrid, que no dispone de tributos cedidos, se le ha imputado la recaudación estatal por los conceptos de Impuesto General sobre Sucesiones, Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas, Transmisiones Patrimoniales e Impuestos Indirectos extinguidos.
[35572] Iguales conceptos más tasas de juego y recargos sobre apremio y prórroga e intereses de demora se han considerado como tributos cedidos en los casos de Navarra y País Vasco.
[35573] En el cuadro 4 se observan ya las enormes discrepancias existentes entre las diferentes CCAA en cuanto a recaudación de tributos, resultando evidente el mayor potencial recaudatorio de Madrid y Cataluña frente al resto de las regiones.
[35574] Como veremos, este problema, ampliado al total de impuestos concertados con las comunidades forales impide la generalización del sistema de cupo a todo el territorio español.
[35575] Tributos cedidos y Financiación Incondicionada en 1986 
[35576] EL RÉGIMEN DE FINANCIACIÓN FORAL APLICADO A LAS COMUNIDADES DE RÉGIMEN COMÚN 
[35577] Las comunidades de Navarra y País Vasco tienen actualmente establecido el sistema de concierto en lo que se refiere a la financiación de los servicios transferidos.
[35578] Según este régimen especial, dichas regiones disponen de ciertos tributos concertados y además disfrutan de los mismos tributos cedidos que el resto de comunidades en el territorio español.
[35579] A su vez, las CCAA habrían de satisfacer una cantidad al Estado, el cupo, como contribución a las cargas que la Administración central continúa asumiendo en todo el territorio español.
[35581] Para ello, calcularemos el cupo que cada comunidad haría efectivo al Estado en 1986.
[35582] De esta forma, seguiremos suponiendo que las cargas asumidas por las CCAA son las reflejadas en el cuadro 1.
[35583] Por otra parte, el índice de contribución de cada comunidad a las cargas del Estado se ha calculado como la media aritmética del Valor Añadido Bruto, el Valor Añadido Neto y la población, en relación a los totales nacionales y para 1983.
[35584] La metodología utilizada, en este artículo, para el cálculo del cupo es, básicamente, la siguiente: xxx.
[35585] En 1986, el cupo se calcularía como sigue: xxx.
[35586] En el Cuadro 5 aparecen las variables que intervienen en el cálculo de los índices de contribución de cada comunidad autónoma a las cargas del Estado.
[35587] En el cuadro 6 se reflejan las cifras pertenecientes a los respectivos índices de aportación a las cargas del Estado.
[35588] En el cuadro 7 se han calculado los cupos por CCAA referidos a 1986.
[35589] En el cuadro 8 aparecen las cifras de ingresos por tributos concertados, incluidos los cedidos, realizados en 1986, así como la capacidad financiera de cada comunidad autónoma, entendida como la diferencia entre tributos recaudados y el cupo líquido referido a 1986.
[35591] Índices de contribución a las cargas estatales  (tantos por uno) 
[35592] Cupo por CCAA 1986  (millones de ptas)
[35593] Según el método del sistema foral, para muchas comunidades autónomas la recaudación por ingresos concertados no sería suficiente tan siquiera para cubrir el cupo líquido que les correspondería por su participación en los gastos centrales no transferidos.
[35594] Pero incluso para aquellas comunidades para las que la capacidad financiera resulta positiva, sólo Cantabria, Cataluña, Madrid y País Vasco dispondrían de recursos iguales o superiores al volumen de gasto que les corresponde, tal como se ha calculado en el Cuadro 1.
[35595] En particular, la comunidad de Madrid resultaría con una capacidad financiera ocho veces mayor que el gasto estimado en el Cuadro 1.
[35596] Es evidente, pues, que existen serios problemas que hacen inaplicable el sistema foral.
[35597] Es más, a pesar de que el sistema foral parece permitir un mayor nivel de autonomía financiera, su aplicación generalizada genera la insuficiencia presupuestaria de la mayoría de comunidades y, por tanto, las aboca de nuevo a financiarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
[35598] En el cuadro 9 se muestran las cifras más relevantes de los cuadros 3 y 8, con el objetivo de tener una visión más clara de los resultados del régimen común y del sistema foral generalizados.
[35599] Se observa cómo las únicas CCAA beneficiadas con el sistema foral son Cantabria, Cataluña, País Vasco y, en mayor medida, Madrid.
[35601] Ello nos permitirá un examen crítico de ambos sistemas.
[35602] Pero antes de entrar en el examen de las distorsiones de cada régimen de financiación, dedicaremos la próxima sección a discutir la evaluación de las cargas asumidas por el Estado.
[35603] Volumen de financiación incondicionada por comunidades autónomas y capacidad financiera según el sistema foral. 1986 
[35604] REEVALUACIÓN DE LOS CUPOS SEGÚN EL SISTEMA FORAL. 
[35605] Si comparamos las cifras del cupo a satisfacer por las distintas comunidades para 1986 según el Cuadro 7 con las efectivamente satisfechas por las comunidades en régimen foral en el mismo año, observaremos que las reales son muy inferiores a las que nosotros hemos calculado.
[35606] Ello es debido a que la valoración que se realizó de las cargas no transferidas a la hora de calcular el cupo del País Vasco y de Navarra, difiere sustancialmente de la estimación que antes hemos realizado.
[35607] El objeto de esta sección es reevaluar la capacidad financiera de las comunidades autónomas según el sistema foral, tomando como valor agregado de las cargas asumidas por el Estado el que está implícito en el valor del cupo efectivamente pagado por el País Vasco en 1986.
[35608] Seguidamente, vamos a calcular los cupos por CCAA en 1986, teniendo en cuenta que en ese año el País Vasco arrojó una cifra para el cupo líquido provisional de 91.940,1 millones de pesetas (deducidos 1.071 millones de pesetas correspondientes a la compensación a Álava en 1981).
[35609] Para ello, utilizaremos la base de 1.473.399 millones de pesetas (base que se obtiene a partir del cupo líquido provisional del País Vasco en 1986, teniendo en cuenta que su índice de contribución efectiva a las cargas del Estado es 0'0624).
[35611] Calcularemos también la capacidad financiera de cada comunidad.
[35612] El resultado aparece en el cuadro 10.
[35613] Si comparamos los resultados del Cuadro 10 con los que obteníamos en el Cuadro 8, podemos observar que todas las comunidades, obtienen una recaudación por tributos concertados suficiente para satisfacer el cupo por los gastos no transferidos.
[35614] Sin embargo, al comparar con los recursos según el sistema común comprobamos que las comunidades que salen beneficiadas con el sistema foral reevaluado son precisamente las que tienen un nivel de renta más elevado.
[35615] Además, siete CCAA siguen sin disponer de capacidad financiera suficiente para hacer frente al coste de las competencias que se le han imputado.
[35616] A pesar de que las cifras del Cuadro 10 sean algo menos sorprendentes que las del Cuadro 8 y relativamente próximas a las del Cuadro 1 para muchas comunidades, no podemos tomar el sistema foral reevaluado como base de una alternativa al sistema actual.
[35617] La mayor plausibilidad de las cifras se ha obtenido mediante una reducción del valor de los gastos no transferidos a casi la mitad de su valor real.
[35618] Esta operación tiene dos defectos fundamentales.
[35619] Por una parte, carece de realismo en la valoración de las cargas asumidas por el Estado, aunque no haya que cerrar la puerta a una nueva valoración de estas cargas.
[35621] Por otra parte, aumenta los presupuestos de todas las comunidades respecto a lo calculado en el Cuadro 8, pero no altera los graves desequilibrios distributivos que ya hemos apuntado antes.
[35622] Así pues, en las páginas siguientes, tomaremos como punto de referencia la capacidad financiera de las comunidades según el Cuadro 8.
[35623] La cuestión de si la valoración de los gastos no descentralizados es la adecuada o no, puede considerarse independiente de la ponderación de las ventajas y desventajas de los sistemas común y foral.
[35624] Cupo y capacidad financiera por CCAA en 1986, según cifras efectivas del cupo vasco. (millones de pesetas). 
[35625] Publicado bajo el título de «La viabilidad del Sistema Foral como Sistema de Financiación Incondicionada de las Comunidades Autónomas» en Hacienda Pública Española, 116, 1990, pp. 105- 116.
[35626] ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 
[35627] INTRODUCCIÓN 
[35628] El gasto está considerado como uno de los principales motores del crecimiento y del desarrollo regional y es, precisamente, esta importancia del esfuerzo inversor la que ha otorgado un tratamiento diferencial a este componente del gasto, en lo que se refiere al sistema de financiación de las comunidades autónomas (CCAA).
[35629] De esta forma, al margen de los recursos proporcionados por el Estado de forma incondicionada a las CCAA o de los recursos propios de cada comunidad, parte de los cuales, podrán ser destinados a financiar gastos de inversión, la Constitución y la LOFCA establecen, de forma explícita, la formación de un mecanismo de financiación de las CCAA, cuyos recursos deberán ser destinados íntegramente a gastos de inversión.
[35631] Asimismo, en los Acuerdos Autonómicos de 1981 se establece que las inversiones del sector público estatal no comprendidas en el FCI habrán de inspirarse igualmente en el principio de «solidaridad».
[35632] De hecho, esta norma no hace sino recoger los principios constitucionales, reiterados y especificados en la LOFCA, los cuales, evidentemente, inciden sobre la totalidad de las actuaciones del sector público.
[35633] Sin embargo, la discusión sobre la distribución territorial de la inversión pública y su papel como instrumento de «solidaridad» se ha restringido de forma prácticamente exclusiva al FCI.
[35634] Existen numerosas razones para considerar la distribución territorial de la totalidad de la inversión pública regionalizable.
[35635] a) En efecto: El volumen del FCI, incluso teniendo en cuenta la parte que se incorporó a la financiación ordinaria de las comunidades autónomas (CCAA), es inferior al volumen de inversión que efectivamente correspondía a las competencias que fueron transferidas a las CCAA.
[35636] Ello da un importante margen de discrecionalidad a la Administración central (AC, a partir de ahora).
[35637] Conviene, pues, investigar el uso de esta discrecionalidad por lo que se refiere a la distribución regional de la inversión de la AC.
[35638] b) En efecto: la inversión repartida de acuerdo con los criterios del FCI es sólo un tercio de la inversión de los Presupuestos Generales del Estado.
[35639] De ésta, una buena parte es regionalizable y, en consecuencia, permite la evaluación de su impacto territorial.
[35641] c) En efecto: en todo caso, es imprescindible la coordinación de las criterios de distribución territorial de la inversión a todos los niveles de la Administración pública, puesto que el fomento del desarrollo de las comunidades más deprimidas no es competencia especializada de uno sólo de los niveles.
[35642] Conviene examinar si la política seguida por cada nivel de la administración refuerza o debilita la acción del otro.
[35643] d) En efecto: es preciso tener en consideración el hecho de que las comunidades autónomas uniprovinciales hayan asumido íntegramente las competencias de las diputaciones.
[35644] Ello obliga a consolidar la inversión de cada comunidad autónoma con la realizada por las diputaciones de su jurisdicción con el fin de obtener una base adecuada para la comparación interregional.
[35645] El objetivo de este trabajo es examinar la consistencia de la conducta inversora del sector público desde la perspectiva de su distribución territorial.
[35646] En primer lugar, en la sección 2, analizaremos los criterios explícitos de distribución territorial de la inversión.
[35647] Estudiaremos muy especialmente el caso del FCI, pues, es el único que cuenta con criterios explícitos que gobiernan su distribución y que se materializan en una expresión algebraica.
[35648] Ante la ausencia de criterios explícitos para la asignación territorial del resto de la inversión pública, intentaremos inferir los criterios implícitos que subyacen en la forma en que esta inversión se distribuye realmente entre las distintas CCAA.
[35649] En la sección 3 presentamos los datos regionalizados de la inversión pública por agentes ejecutores: diputaciones, CCAA y AC.
[35651] La sección 4 contiene la parte más sustantiva de nuestro trabajo.
[35652] En ella intentamos inferir los criterios implícitos en la distribución efectiva de la inversión entre las distintas CCAA y comprobar si son compatibles con los expresados explícitamente en la regulación del FCI.
[35653] Para ello, partimos de los criterios de población (corregida por la inversa de la renta per cápita al cuadrado), saldo migratorio, paro y superficie, tal como los postula la Ley del FCI.
[35654] A partir de estos criterios intentamos averiguar qué ponderaciones de dichas variables permitirían explicar la inversión efectivamente realizada por los distintos agentes ejecutores.
[35655] Este3 ejercicio nos permitirá juzgar la consistencia de la actuación de los distintos niveles de la Administración pública.
[35656] Finalmente, en la sección 5, realizamos el ejercicio complementario consistente en calcular la distribución de la inversión pública si se distribuyese en su totalidad de acuerdo con los criterios y ponderaciones establecidas para el FCI.
[35657] Los detalles técnicos se recogen en los Anexos.
[35658] En todo caso, deseamos subrayar que no es nuestro propósito el discutir la forma concreta en que el FCI distribuye los recursos, éste es tema para otro trabajo, sino su congruencia con el comportamiento de los distintos niveles de la Administración del estado.
[35659] LOS CRITERIOS DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 
[35661] Dichos criterios fueron establecidos por la Ley del FCI de 31 de marzo y han sido descritos en la introducción.
[35662] Podemos interpretar la fórmula de distribución del FCI, descrita asimismo en el capítulo introductorio, como una ponderación específica de un conjunto de criterios que supuestamente recogen la noción de solidaridad.
[35663] Denominaremos xxx, xxx, xxx y xxx a estas cuatro ponderaciones correspondientes al FCI.
[35664] Recordemos que las variables que constituían la fórmula del FCI, cuyo funcionamiento ya ha sido descrito anteriormente en la introducción de este volumen, eran la variable necesidad, el saldo migratorio, el paro, la superficie y el hecho insular.
[35665] Es difícil interpretar el significado de la variable necesidad.
[35666] En cualquier caso, implica que la inversión necesaria para proveer bienes públicos por ciudadano disminuye a medida que aumenta la renta per cápita.
[35667] Puesto que la relación entre volumen de servicio e inversión necesaria para realizarlo ha de ser muy similar entre comunidades autónomas, debemos inferir que la variable necesidad, ni, incorpora criterios de fomento del desarrollo regional.
[35668] Cabe, pues, suponer que es la que más directamente recoge la noción de solidaridad, aunque no existe ninguna razón aparente que justifique esta expresión algebraica.
[35669] Las variables saldo migratorio y paro pretenden recoger el necesario estímulo para aquellas CCAA con problemas coyunturales que se manifiesten con la aparición del paro y, eventualmente, de la emigración.
[35671] En primer lugar, el volumen de inversión depende de valores relativos y no de la cantidad absoluta de parados o emigrantes.
[35672] Es más, si existiese una única comunidad con emigración neta, ésta recibiría el 20% de la dotación total del FCI, con independencia de su tamaño o del volumen del saldo migratorio.
[35673] Un fenómeno parecido ocurriría con el paro.
[35674] Por otra parte, carecemos de una argumentación convincente que establezca la conexión precisa que implícitamente se supone entre movimientos migratorios y tasas de paro y la noción de solidaridad.
[35675] Dicha noción parece estar primariamente relacionada con la renta per cápita de cada CCAA, tal como de forma, ciertamente arbitraria, recoge la variable necesidad ni.
[35676] Es cierto que dicha variable recibe un peso del 70% en la fórmula de distribución del FCI.
[35677] Sin embargo, el efecto final dependerá de la relación de las demás variables con ésta en cada comunidad autónoma.
[35678] Sin embargo, es fácil comprobar que la adición del paro, migración y superficie relativa tienden en todo caso a debilitar la relación entre FCI per cápita y renta per cápita.
[35679] Tal como puede comprobarse, el efecto conjunto de las variables que determinan el FCI produce una distribución muy imperfectamente correlacionada con la renta per cápita.
[35681] En este trabajo no exploraremos la evidente implicación de que la fórmula del FCI no responde a los criterios que aparentemente la gobiernan.
[35682] Nuestro objetivo es estudiar la consistencia de estos criterios, tal como aparecen en (II.3), con los que implícitamente subyacen a la distribución territorial de las inversiones de otros niveles de la Administración pública.
[35683] Por lo tanto, la conclusión que extraemos de la discusión anterior es que, de hecho, el principio de solidaridad no puede resumirse en la renta per cápita relativa.
[35684] Figura 1 
[35685] FCI per cápita y VAB per cápita 
[35686] A pesar de que no existe ningún criterio explícito similar al del FCI que sea de aplicación a las diputaciones o a la AC, parece oportuno realizar algunas reflexiones al respecto.
[35687] El hecho de insistir en la existencia de un fondo de desarrollo regional, y el peso que se otorga al criterio de solidaridad como fuente inspiradora, sugieren que no se espera que el resto de las Administraciones públicas se comporten por estos criterios.
[35688] Al menos en una forma tan rigurosa como la expresada por los valores de las ponderaciones correspondientes a las variables (II.2) en las que se basa la distribución.
[35689] Así pues, cabría esperar una distribución de las inversiones públicas fundamentalmente guiada por las necesidades de la actividad productiva y de las grandes aglomeraciones urbanas.
[35691] La presión de las necesidades más intensas quedaría, pues, limitada por la exigencia de que un tercio del total de inversión pública se distribuyese de acuerdo con criterios solidarios, como los del FCI.
[35692] Este sería el papel fundamental del FCI: evitar el olvido de las regiones más deprimidas.
[35693] Como veremos, el panorama que efectivamente ofrece la distribución real de las inversiones públicas entre las CCAA es muy distinto.
[35694] De hecho, las inversiones de la AC están aún más sesgadas hacia las comunidades con baja renta per cápita que el propio FCI.
[35695] Cabe, por tanto, preguntarse acerca de la congruencia entre ambas políticas.
[35696] LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[35697] Ayudas FCI y FEDER 
[35698] Los fondos recibidos por las CCAA para financiar proyectos de inversión son, entre otros, el ya mencionado FCI, distribuido por el Estado, y los recursos procedentes del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
[35699] Ambos han de ser destinados íntegramente a gastos de inversión.
[35701] Ayudas FEDER y FCI  (millones de pesetas) 
[35702] Inversión directa del Estado y las diputaciones 
[35703] El gasto en inversión realizado en las CCAA no procede exclusivamente de éstas, sino que el Estado, así como las corporaciones locales (diputaciones y ayuntamientos) presupuestan asimismo una parte importante de la inversión pública regionalizable.
[35704] No obstante, nosotros centraremos nuestra atención en las figuras del Estado, las CCAA y las diputaciones provinciales.
[35705] En el Cuadro 2 aparecen las inversiones reales presupuestadas desde el año 1984 hasta el año 1988 por CCAA y por agentes ejecutores del gasto.
[35706] Los datos se refieren exclusivamente a inversiones reales no militares y no hacen mención de las transferencias de capital.
[35707] Por su parte, las inversiones del Estado en las CCAA que aparecen en el cuadro son las que han sido susceptibles de ser regionalizadas, no constituyendo el total de gasto presupuestado por el Estado en cada ejercicio.
[35708] Cabe señalar también que las CCAA uniprovinciales asumen las funciones así como los ingresos de las antiguas diputaciones y por tanto, sus gastos en inversión.
[35709] Es por esta razón, por la que hemos incluido el gasto en inversiones reales de las diputaciones en las CCAA pluriprovinciales, con el fin de homogeneizar en la medida de lo posible el gasto en inversiones reales.
[35711] En el cuadro se aprecia que el mayor volumen total de recursos destinados a inversiones reales pertenece a Andalucía en todos los años considerados, seguida de Madrid en 1984, 1986 y 1988 y de Cataluña en los años restantes (1985, y 1987).
[35712] El gasto en inversión presupuestado por el Estado tiene una gran importancia, tal como puede observarse, aunque ha perdido relevancia en relación al gasto de las CCAA con el paso del tiempo, al completar éstas el cuadro de competencias asignadas.
[35713] En 1984 y en 1988, el mayor volumen de gasto estatal por regiones corresponde a Andalucía, mientras que en los demás años considerados es Madrid la que recibe un mayor esfuerzo inversor por parte del Estado.
[35714] El tercer lugar siempre ha correspondido a Castilla-León, excepto en 1987, año en que Valencia ocupó este lugar, mientras que las comunidades que han percibido un menor conjunto de recursos destinados a inversión, por parte del Estado, han sido La Rioja y Navarra.
[35715] La inversión presupuestada por las CCAA depende, principalmente, y al margen de los objetivos específicos de cada región, de la financiación recibida del Estado vía participación en ingresos, transferencias de capital, etc.
[35716] A su vez, esta financiación está estrechamente relacionada, aunque no totalmente, con el conjunto de competencias asumidas en cada momento por las CCAA.
[35717] Esto puede explicar por qué Andalucía, Cataluña y Galicia están a la cabeza de gasto presupuestado en inversiones reales por las propias CCAA.
[35718] Sin embargo, Madrid ocupa un lugar relevante a partir de 1985, situándose en tercer lugar en los tres últimos años considerados, por encima de Galicia.
[35719] Esto puede venir causado por el hecho de que en Madrid estamos computando también los gastos de inversión de la antigua diputación provincial.
[35721] Los gastos de inversión de las diputaciones, en las CCAA pluriprovinciales, tiene una menor importancia, en relación a los gastos del Estado y las CCAA.
[35722] Desde 1984 a 1987, inclusive, Castilla-León, Andalucía y País Vasco ocupan los primeros puestos, predominando el País Vasco desde 1985, dada la especial importancia que en esta comunidad el sistema foral otorga a las diputaciones.
[35723] En la fecha y en lo que respecta a 1988, no disponemos de datos sobre las corporaciones locales.
[35724] Por su parte, en el cuadro 3 pueden observarse las cifras del cuadro anterior en porcentaje del total de inversión llevada a cabo en cada comunidad.
[35725] Lo más significativo es cómo la relación entre las inversiones del Estado y de las CCAA en el total de gasto se ha invertido en 1988 respecto a 1984.
[35726] La distribución de la inversión pública per cápita 
[35727] En el Cuadro 4 aparecen las inversiones reales del Estado, las CCAA y las diputaciones en pesetas per cápita.
[35728] Las cifras de población utilizadas son para el año 1984, las publicadas por el INE y referidas al Censo de 1983 y para el resto de años, las estimadas por el Fondo para la Investigación Económica y Social.
[35729] (Ver Cuadro 1 del Anexo 1). 
[35731] Inversiones reales en las CCAA en porcentaje del total de cada región 
[35732] Inversiones reales del Estado, CCAA y Diputaciones  (pesetas per cápita) 
[35733] Las mayores inversiones reales presupuestadas per cápita, por parte del Estado, han ido a parar a Extremadura en todos los años considerados, salvo en 1988, que fue Cantabria quién las recibió.
[35734] El segundo lugar lo ocupa Aragón, excepto en 1988.
[35735] En este punto, merece la pena destacar que Aragón tiene una de las rentas per cápita más altas de España y un saldo migratorio positivo y que Cantabria se sitúa casi en la media nacional de PIB per cápita, con un saldo migratorio negativo muy bajo y con una de las superficies territoriales más escasas de España.
[35736] Por otra parte, las inversiones por habitante más bajas corresponden a País Vasco, Galicia y Cataluña, generalmente, mientras que Baleares, la comunidad con la renta per cápita más alta, ha recibido inversiones de 7.000 a 12.000 ptas por habitante, muy por encima de lo invertido en Galicia, Valencia o Castilla-La Mancha en algunos años.
[35737] (Ver Cuadros 3 y 4 del Anexo 1).
[35738] En lo que se refiere a las CCAA, Navarra ha sido la región que ha presupuestado una mayor inversión real, seguida de Cantabria excepto en 1987, en que Extremadura ocupó su lugar.
[35739] Nótese que Navarra y Cantabria son CCAA uniprovinciales.
[35741] Le siguen, a partir de 1985, Castilla-León o Extremadura.
[35742] Por su parte, las inversiones per cápita totales mayores, han sido, en 1984, las referidas a Extremadura, Navarra y Castilla-La Mancha y en 1985, las correspondientes a Extremadura, Canarias, Cantabria y La Rioja.
[35743] En 1986, los primeros puestos fueron para Extremadura, Navarra y Canarias, en 1987, para Extremadura, Canarias y Cantabria y en 1988, para Cantabria, Extremadura y Navarra.
[35744] Sólo decir que Navarra o La Rioja se hallan muy por encima de la media nacional en PIB por habitante, tienen saldos migratorios positivos y son comunidades de pequeña extensión y que Canarias o Cantabria están muy próximas a la media nacional, en lo que se refiere a PIB per cápita, presentando Canarias un saldo migratorio positivo alto.
[35745] Baleares, por su parte, ha recibido, en total, de 15.000 a 20.000 pesetas por habitante, frente a las 19.000 o 25.000 pesetas de Andalucía o las 19.000 o 29.000 de Castilla-La Mancha.
[35746] Una diferencia poco notable considerando que estamos hablando de dos de las CCAA con PIB por habitante más bajo del país.
[35747] Además, Cataluña, también con una renta por encima de la media nacional, pero algo inferior a la de Baleares, ha recibido de 12.000 a 14.000 pesetas por habitante.
[35748] CRITERIOS IMPLÍCITOS DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 
[35749] El modelo 
[35751] Para ello intentaremos comprobar la hipótesis de que la inversión realizada por un determinado nivel de administración en cada comunidad autónoma xxx, xxx, puede explicarse mediante la expresión:xxx (4.1) donde xxx, xxx, xxx, xxx y xxx son los valores de los parámetros a determinar empíricamente y xxx, xxx, xxx y xxx son las mismas variables que intervienen en la determinación de las distribución del FCI.
[35752] Si el ajuste econométrico obtenido fuese bueno, podríamos inferir que todas las distribuciones responden a los mismos principios, aunque quizás con ponderaciones distintas que justificarían las división de la inversión entre varios agentes ejecutores.
[35753] Nosotros hemos utilizado las mismas variables que las definidas en dicha fórmula, salvo la correspondiente al hecho insular
[35754] , para intentar explicar el conjunto de inversiones presupuestadas por los diversos agentes, que aparecen reflejadas en el Cuadro 2 de este trabajo.
[35755] Para ello, hemos empleado las cifras recogidas en el Anexo 1 correspondientes a población (Cuadro 1 del Anexo 1), PIB regional en pesetas per cápita (Cuadro 3 del Anexo 1), saldo migratorio y superficie territorial en Km2 (Cuadro S del mismo Anexo), y tasas de paro (Cuadro 6 del Anexo 1).
[35756] Una vez definidas y transformadas las variables independientes, de acuerdo con la fórmula del FCI, se ha realizado una regresión respecto a la inversión presupuestada por el Estado, las CCAA y las diputaciones provinciales así como el total de la inversión pública regionalizada para los años 1984 a 1987.
[35757] El objetivo era estimar los coeficientes de los regresores para comprobar su igualdad con los originarios de la fórmula así como su significación.
[35758] La totalidad de cálculos y resultados aparece en el Anexo 2.
[35759] Antes de presentar los resultados empíricos obtenidos, discutamos brevemente los criterios que han de permitirnos interpretarlos.
[35761] Una es si el modelo (4.1) tiene poder explicativo para las distribución territorial de las inversiones para todos los niveles de la administración.
[35762] Otra es la similitud o no de los parámetros estimados con los que rigen el FCI, en el caso de que el modelo resulte tener valor explicativo.
[35763] Si el modelo (4.1) resulta tener escasa capacidad explicativa para algún nivel de la administración, deberemos extraer la implicación de que los criterios que rigen la distribución a este nivel son independientes de los que inspiran el FCI.
[35764] Para extraer de ahí alguna conclusión respecto al grado de descoordinación que ello pueda indicar, deberemos examinar con mayor detalle la naturaleza de las competencias de esta administración del Estado.
[35765] Por ejemplo, si la Administración central tuviese como única competencia la Defensa, la falta de capacidad explicativa del modelo no podría interpretarse como descoordinación.
[35766] En la medida en que la naturaleza de los distintos servicios del Estado esté correcta y precisamente definida y las competencias hayan sido sistemáticamente transferidas, cabria esperar una escasa correlación en la distribución regional de la inversión asociada a las competencias reservadas a la AC y las inversiones asociadas a las competencias transferidas a las CCAA.
[35767] Por tanto, si el modelo muestra un alto valor explicativo podemos sospechar la existencia de un solapamiento efectivo de responsabilidades entre las distintas administraciones.
[35768] Consideremos ahora el caso en el que la capacidad explicativa del modelo (4.1) sea elevada.
[35769] En principio hay que esperar que esto ocurra para el caso de la inversión conjunta de CCAA y diputaciones (CAD) ya que el FCI es un componente de los recursos para la inversión.
[35771] Por lo que se refiere a la inversión de la AC del Estado, la identificación de ponderaciones implícitas con valores significativamente distintos de los del FCI, reforzaría la oportunidad de exista este fondo de inversión específico para el desarrollo de las comunidades más atrasadas.
[35772] Evidentemente, cabría esperar que variables como la necesidad tuviesen aquí una ponderación mucho menor que en el FCI, e incluso de signo contrario.
[35773] En efecto, una buena parte de la inversión de la AC está asociada con necesidades que dependen intensamente del nivel da actividad económica (y, por lo tanto, inversamente del índice de necesidad).
[35774] Por lo que se refiere al trabajo econométrico, conviene realizar algunas precisiones.
[35775] A partir de las matrices de correlación y de otros tests se ha detectado cierta multicolinealidad entre algunas variables en algunos períodos y para ciertos agentes presupuestadores de la inversión.
[35776] Por esta razón se ha procedido a ir incluyendo en las regresiones, para cada tipo de inversión y año, las variables de forma paulatina y en orden a su importancia en el crecimiento del coeficiente de determinación, con el fin de conseguir el mejor modelo posible con las variables independientes definidas, una vez tenido en cuenta el coeficiente de determinación corregido de grados de libertad.
[35777] Por otra parte, se han calculado también las t- Student para cada coeficiente en las regresiones óptimas y se ha utilizado el test de la xxx para verificar la significación individual y conjunta de las variables.
[35778] A continuación presentamos las regresiones óptimas para cada tipo de inversión y año.
[35779] Inversión de la Administración Central en las CCAA 
[35781] En este período, la inversión de la AC del Estado no dependería de la variable paro en el ajuste realizado y, además, la variable saldo migratorio aparece con signo negativo en la ecuación, en contra del principio definido en la fórmula del FCI: xxx.
[35782] En este año aparecen como regresores las variables superficie, necesidad y saldo migratorio.
[35783] Sin embargo, la variable de saldo migratorio tiene signo negativo:xxx.
[35784] De nuevo, la variable saldo migratorio aparece con signo negativo: xxx.
[35785] Cabe hacer igual comentario que en los años precedentes. En resumen, los ajustes realizados con las variables empleadas en la fórmula del FCI son bastante buenos, tal como señalan los coeficientes de determinación y la F.
[35786] No obstante, puede observarse la inclusión del saldo migratorio con signo negativo y la omisión de la del paro en tres de las cuatro ecuaciones.
[35787] Por otra parte, en algunos períodos, la variable superficie tiene menor importancia que el saldo migratorio.
[35788] Inversión de las CCAA y las diputaciones 
[35789] Las variables utilizadas aquí son las mismas que en (4.1) excepto que la cantidad xxx significa ahora la suma para las 17 CCAA de las inversiones presupuestadas por las comunidades y las diputaciones provinciales de cada jurisdicción: xxx.
[35791] Sólo la variable paro interviene en el mejor modelo estimado, sin embargo, el coeficiente de determinación es muy bajo y el modelo en conjunto no es significativo: xxx.
[35792] Véase el importante trabajo de M. Vilalta (1989) en el que proporciona la serie de inversión pública regionalizada desde 1969.
[35793] Contiene además una cuidadosa descripción del FCI.
[35794] La variable del hecho insular complicaría en exceso la estimación del modelo que proponemos, mientras que su importancia en la fórmula para determinar el volumen de recursos que se destinan a cada región es escasa.
[35795] LA INVERSIÓN PÚBLICA Y EL DESARROLLO REGIONAL 
[35796] INTRODUCCIÓN 
[35797] Durante el período transitorio del sistema de financiación de las autonomías, años 1983 a 1986, la inversión en las diferentes comunidades tenía una doble versión.
[35798] Por un parte, era necesario suministrarles los fondos necesarios para llevar a término las inversiones nuevas y de reposición que dictaba su grado de actividad económica y por otro lado, se querían reducir, y finalmente eliminar, las desigualdades en el grado de desarrollo de cada territorio.
[35799] El Fondo de Compensación Interterritorial jugaría un papel muy importante en este proceso.
[35801] Así pues, tan sólo se tiene en cuenta la inversión de reposición a la hora de calcular el coste efectivo.
[35802] Pero ésta supone únicamente un 30% de la inversión total.
[35803] El 70% restante se cubrió mediante transferencias de capital del Estado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, incluidas las procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial.
[35804] Este Fondo también debía jugar el papel redistributivo por excelencia.
[35805] Las comunidades más pobres recibirían dinero adicional a fin de impulsar su desarrollo.
[35806] En la práctica, la falta de distinción entre financiación de la inversión nueva y financiación del desarrollo territorial, planteó una serie de problemas que pusieron de manifiesto el carácter ambiguo del Fondo.
[35807] En concreto, entre 1983 y 1986, aproximadamente un 70% del FCI se repartió entre las comunidades menos favorecidas (Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha, Galicia, Castilla-León, Murcia y Canarias) que representaban el 45% de la población total del Estado y el 35% de la Renta Nacional.
[35808] Entre 1987 hasta 1989, esta participación en el Fondo se redujo a un 65%.
[35809] Además, la pérdida se concentró en regiones como Andalucía y Extremadura, mientras que incrementaron su participación regiones como Cataluña y el País Vasco.
[35811] Durante los años 80, el sentido del flujo migratorio se invirtió, comunidades como Andalucía recibieron inmigrantes, mientras que otras, como Cataluña, los perdieron.
[35812] A raíz de la reforma no todas las autonomías reciben recursos procedentes de este Fondo sino tan sólo nueve (Extremadura, Andalucía, Castilla La Mancha, Galicia, Murcia, Castilla-León, Valencia y Asturias).
[35813] Son las mismas autonomías que pertenecen a la zona del Objetivo 1 de los Fondos Estructurales Europeos.
[35814] La cantidad total recibida por estas nueve comunidades, es proporcional a la población y a la renta relativas.
[35815] Otras variables, como el saldo migratorio, están presentes, ya que lo están en la LOFCA, pero su ponderación se reduce.
[35816] Otras, como la de insularidad, tienen un peso mayor.
[35817] También hay un criterio redistributivo dentro de las nueve comunidades que reciben el Fondo.
[35818] Se toma como criterio redistributivo la desviación del Valor Añadido Bruto por habitante de cada comunidad con respecto al VAB por habitante medio del grupo.
[35819] Las autonomías con VAB per cápita inferior a la media del grupo reciben proporcionalmente más recursos que las comunidades con un VAB per cápita superior a la media.
[35821] Si es así, una inyección de recursos vía Fondo de Compensación Interterritorial, estimulará poco a poco la inversión privada y, consecuentemente, el desarrollo regional.
[35822] Finalmente, las rentas relativas de las diferentes comunidades (o en su defecto, el VAB por cápita regional) se igualarán y el Fondo será innecesario.
[35823] Es decir, se parte de que existe una relación positiva entre la inversión pública estimuladora, y la aceleración del desarrollo regional.
[35824] En general, entre la inversión pública y la inversión privada, o entre la inversión pública y el VAB.
[35825] Si este no es el caso, nos encontramos con un importante volumen de recursos que no están asumiendo el objetivo para el cual están programados.
[35826] En el más pesimista de los casos, si el desarrollo regional no se consigue de forma independiente del FCI, estos fondos no dejarán de recibirse nunca.
[35827] Además, la distribución de los mismos dentro de las nueve comunidades que tienen derecho a ello, no cambiará nunca.
[35828] De hecho, ninguna de las regiones implicadas tendrá incentivo alguno para que cambie.
[35829] El objetivo de este trabajo es ver hasta qué punto, los datos disponibles (que, debemos reconocer a priori, no son muchos) corroboran la hipótesis de trabajo presente en el corazón de la política redistributiva de este país.
[35831] Concretamente, queremos saber si la acumulación de inversión pública contribuye a alterar favorablemente el ritmo de crecimiento de las diferentes autonomías, o si este es poco más que independiente de h intervención del Estado en materias de inversión.
[35832] Los resultados que obtenemos niegan que exista ningún efecto positivo de la inversión pública sobre la privada o sobre el VAB.
[35833] Los apartados siguientes describen la metodología aplicada, tanto en lo que respecta a las fuentes y manipulaciones subsiguientes de los datos, como al tipo de regresiones que se han practicado.
[35834] Los últimos apartados comentan los resultados empíricos y las principales conclusiones.
[35835] LOS DATOS 
[35836] Los datos originales de este trabajo son los del Valor Añadido Bruto a precios constantes, que encontramos en la «Contabilidad Nacional de España, base 80» del INE; los de población, en «Papeles de Economía, 39. Anexo 4», 1989; las tasas de paro, en la «Encuesta de Población Activa»; y la inversión pública en las comunidades autónomas, diputaciones y ayuntamientos, que deflactamos y que encontramos en «La Estadística Presupuestaria de los Organismos Locales», y la «Memoria de las Administraciones Públicas», de la Secretaría General Técnica de las Administraciones Territoriales.
[35837] También contamos con una estimación propia de la inversión privada, ya que no hemos encontrado datos publicados sobre esta variable.
[35838] A continuación pasamos a describir como hemos llevado a término esta estimación.
[35839] La hipótesis fundamental que formulamos es la de que los porcentajes de formación bruta de capital fijo sectorial son los mismos para cada autonomía.
[35841] ; y a cada sector le aplicamos los porcentajes con que cada autonomía contribuye al VAB de este sector.
[35842] Obtenemos una estimación de la formación bruta de capital fijo por sector y por autonomía.
[35843] Sumamos sobre los sectores para obtener la formación bruta de capital fijo autonómico y le restamos la inversión pública de cada autonomía.
[35844] El resultado es nuestra estimación de la inversión privada regional.
[35845] Si, como podría parecer lógico suponer, las regiones menos favorecidas económicamente son también aquellas en la que sector por sector habrá una menor intensidad de capital, nuestro método estará sobre-estimando esta variable.
[35846] De la misma forma, podríamos tal vez estar subestimando la inversión privada de las regiones más desarrolladas.
[35847] En todo caso, esto no hará más que reforzar nuestra tesis si, como veremos más adelante, no encontramos una relación positiva significativa entre inversión pública e inversión privada.
[35848] Nuestros datos se refieren al período 1982-1986 y excluyen al País Vasco y Navarra.
[35849] LA ESTIMACIÓN 
[35851] Modelo 1 
[35852] Regresiones del Valor Añadido Bruto per cápita (VAB de ahora en adelante), de la tasa de paro (T.
[35853] PARO en lo que prosigue) y de inversión privada estimada per cápita (I.PRIV.), sobre la inversión pública (I.PUB.), un conjunto de variables ficticias temporales, y otro conjunto de variables ficticias autonómicas.
[35854] En total 75 observaciones y 20 coeficientes a estimar, lo cual da un total de 55 grados de libertad.
[35855] Estas regresiones quieren contrastar la hipótesis de que existe una relación lineal coetánea entre las variables dependientes (VAB, T.PARO y I.PRIV.) y I.PUB.
[35856] Dado que cinco años de datos por autonomía pueden ser insuficientes, repetimos el ejercicio sin incluir las variables ficticias autonómicas.
[35857] Igualmente, excluimos las variables ficticias temporales a fin de ver si existen marcadas diferencias anuales.
[35858] Modelo 2 
[35859] A fin de valorar si hay algún impacto de tipo keynesiano a corto plazo, hacemos regresiones de las tasas de crecimiento del VAB per cápita, (%VAB), tasa de paro (%T.PARO) e inversión privada (%I.PRIV) sobre la tasa de crecimiento de la inversión pública (%I.PUB).
[35861] Una vez más repetimos las estimaciones excluyendo las variables ficticias regionales y las temporales.
[35862] Modelo 3 
[35863] Es muy posible que la incidencia de la inversión pública sobre el desarrollo regional se produzca más bien a medio y largo plazo.
[35864] La inversión pública pues, tendría la capacidad y el objetivo de promover un cambio de tendencia en las regiones poco favorecidas.
[35865] Esta hipótesis implica formular un modelo en el que las tasas de variación de las variables dependientes (%VAB, %T.PARO y %I.PRIV) son un función lineal de la tasa de crecimiento de la inversión pública con un período de retraso (%I.PUB.).
[35866] Una vez más, nuestras regresiones incluyen y excluyen alternativamente los conjuntos de variables ficticias autónomas y temporales.
[35867] El número de observaciones es de 45 y el de coeficientes de 18, 4 y 2 respectivamente.
[35868] Modelo 4 
[35869] Repetimos las estimaciones del modelo 3, pero sustituimos %I.PUB-l por la inversión pública con 2 períodos de retraso (%I.PUB-2)- El número de observaciones se reduce a 30 y el de coeficientes a 17, 3 y 2 respectivamente.
[35871] Estos cuatro grupos proceden-de dividir la muestra según el VAB por cápita (7 regiones por debajo de la media de los 5 años de la muestra y 8 por encima) y según la inversión pública por cápita (7 regiones por debajo de la media de los 5 años de la muestra y 8 por encima).
[35872] Para cada una de estas regresiones, obtenemos el test de Chow a fin de valorar si existe o no cambio estructural entre los diferentes grupos.
[35873] Presentamos también diferentes tablas de correlación parcial entre las variables de cada submuestra.
[35874] Los resultados de las estimaciones se detallan a continuación.
[35875] LOS RESULTADOS 
[35876] Modelo 1 
[35877] La bondad del ajuste es satisfactoria solamente cuando se incluyen las variables ficticias regionales.
[35878] Esto puede ser debido simplemente al elevado número de variables explicativas.
[35879] Los coeficientes de estas variables son todos significativos excepto el de Asturias, cosa que se explica perfectamente si tenemos en cuenta que estas variables miden la diferencia en lo que se refiere al coeficiente de Valencia, la comunidad que más cerca está del VAB medio del quinquenio, y que Asturias está muy cerca de Valencia en la ordenación por VAB medio.
[35881] El signo del coeficiente es negativo, como era de esperar dada la hipótesis sobre el comportamiento redistributivo del gobierno.
[35882] En las regresiones de I.PRIV sobre I.PUB, los coeficientes son negativos y significativos, cosa también explicable por la actitud del gobierno.
[35883] Cuando dividimos la muestra por el criterio del VAB, observamos que la bondad del ajuste se reduce considerablemente, que los coeficientes de I.PUB en la regresión del VAB son negativos y significativos para las regiones con VAB bajo y positivos (pero no significativos) para las regiones con VAB alto.
[35884] Los coeficientes en la regresión de T.PARO no son significativos en los dos grupos y los de la regresión de I.PRIV son negativos y significativos en ambos casos, aunque más elevados para las regiones con VAB por debajo de la media.
[35885] Esta última observación vendría a significar que cuanto más grande es la inversión pública y menos desarrollada es una región, menor es la inversión privada.
[35886] De todas formas, debemos insistir en que los datos se muestran bastante dispersos y la bondad del ajuste es baja.
[35887] En cuanto a la división por I.PUB media, destacamos que todos los coeficientes son significativos para las regiones con I. PUB media baja, y ninguno lo es para el resto de las regiones.
[35888] Aquí se aprecia una relación negativa entre tasa de paro e inversión pública, y no de signo positivo, como en principio cabría esperar.
[35889] Modelo 2 
[35891] En cuanto a los coeficientes, no son significativos a excepción hecha de los coeficientes de la inversión pública (%I.PUB) en la regresión con inversión privada (%I.PRIV) como variable dependiente, y algunos coeficientes de variables ficticias temporales, en especial los del último período.
[35892] En la mayor parte de regresiones se rechaza la hipótesis nula de que todos los coeficientes de la regresión sean cero (ver la estadística F y su nivel de significado).
[35893] En general, se puede decir que no existe ningún tipo de multiplicador de tipo keynesiano, excepto en el caso de la inversión privada (%I.PRIV.).
[35894] Y éste tiene el signo contrario al esperado.
[35895] En cuanto a las regresiones por submuestras, notamos que el efecto keynesiano mencionado se mantiene para las regiones VAB por debajo de la media, en lo que respecta a la variable inversión privada (con el signo aún negativo).
[35896] En cambio, para el resto de regiones el efecto a corto plazo se produce en variables como %VAB y %T.PARO, con los signos correctos (positivo y negativo respectivamente).
[35897] En lo que se refiere a la segunda división de la muestra (ordenación por el criterio de I.PUB media), se mantiene la significación del coeficiente de la inversión pública (%I.PUB) en la regresión de la inversión privada (%I.PRIV) para ambos grupos (obstinadamente negativo).
[35898] Ningún otro coeficiente es significativo, salvo alguna variable ficticia temporal.
[35899] En resumen, los datos parecen sugerir que las regiones más desarrolladas se benefician de la inversión pública, por cuanto ésta contribuye a disminuir la tasa de paro (su tasa de crecimiento) y a aumentar la tasa de crecimiento del VAB durante el año en que la inversión se lleva a término.
[35901] Modelo 3 
[35902] Este modelo sirve para examinar el efecto a medio plazo de la inversión pública sobre el desarrollo regional, y es tal vez el más interesante de todos.
[35903] La bondad del ajuste continua siendo baja, pero dado que estamos trabajando con tasas de crecimiento, es aceptable.
[35904] Ninguno de los coeficientes de la regresión es significativo cuando trabajamos con toda la muestra (a excepción de los coeficientes de las variables ficticias temporales, que son negativos y crecientes en magnitud para las regresiones del %VAB y de la %T.PARO y positivos y también crecientes para la de % I.PRIV).
[35905] En cuanto a las regresiones para las submuestras, se mantiene la misma tendencia en todas ellas.
[35906] Tendremos que concluir que no existe relación alguna a medio plazo entre la tasa de crecimiento de la inversión pública con un retraso y el desarrollo regional.
[35907] Hay que observar, sin embargo, que el número de observaciones ha disminuido hasta 45, y la fiabilidad de nuestros tests se ve necesariamente reducida.
[35908] Modelo 4 
[35909] Estas regresiones recogen el efecto a largo plazo de la inversión pública.
[35911] De hecho, ninguno de los coeficientes es significativo (excepto la constante de la regresión y algún caso aislado de variable ficticia temporal).
[35912] Los estadísticos xxx no nos permiten rechazar la hipótesis nula de que todos los coeficientes de los regresores son cero.
[35913] Se tendría que concluir diciendo que no hay ninguna relación entre la tasa de crecimiento de la inversión pública de hace dos años (%I.PUB 2) Y el desarrollo.
[35914] Una vez más, hemos de recordar que ahora tenemos sólo 30 observaciones, con lo que es difícil sustentar la última afirmación.
[35915] En todos los casos, obtenemos los tests de Chow para contrastar la hipótesis nula de que dos submuestras diferentes (pero pertenecientes a la misma categoría de ordenación por VAB o I.PUB), se comportan de manera similar.
[35916] En todos los casos rechazamos esta hipótesis.
[35917] En resumen, los efectos a medio y largo plazo son despreciables desde el punto de vista estadístico, y los efectos a corto plazo no siempre son los esperados.
[35918] Aparentemente, sólo las regiones más desarrolladas se benefician temporalmente del gasto del gobierno, y además, las regiones menos desarrolladas, parecen perder incentivos de cara a la inversión privada.
[35919] Estos resultados de carácter general, son confirmados por las tablas de correlación parcial que se presentan juntamente con los resultados de las regresiones.
[35921] CONCLUSIÓN En general, dados los cinco años de datos de que disponemos, hemos de destacar que no se aprecia una relación positiva entre inversión pública e inversión privada, VAB o tasa de paro, que sea significativa desde el punto de vista econométrico.
[35922] En el caso en el que proponemos una relación coetánea entre inversión pública per cápita e inversión privada per cápita, o entre tasas de crecimiento de estas dos variables, la relación es significativa.
[35923] Pero tiene el signo contrario al esperado: negativo.
[35924] En lo que se refiere a la distinción entre comunidades, según su VAB per cápita o la inversión pública per cápita, los resultados empeoran.
[35925] Encontramos regresiones para las cuales hay una relación negativa estadísticamente significativa entre VAB e inversión pública en las regiones con VAB más bajo o con la inversión pública más alta.
[35926] Vemos que la inversión privada y la inversión pública están negativamente relacionadas en un mismo año, allí donde la inversión pública es más alta.
[35927] Observamos que la inversión privada decrece cuando la inversión pública aumenta en un mismo año para aquellas autonomías con VAB per cápita más bajo y que solamente el resto de regiones parecen beneficiarse con una tasa de paro en receso o un aumento de la tasa de crecimiento del VAB.
[35928] Considerar uno o dos períodos de gestación del efecto beneficioso de la inversión pública tampoco parece lo bastante satisfactorio.
[35929] Ningún coeficiente de entre los que nos interesan parece significativo, aparte de que el signo sea correcto o no.
[35931] Un retraso adicional no nos ayuda en absoluto.
[35932] Ninguno de los coeficientes es significativo, probablemente debido a la falta de datos suficientes para llevar a término la regresión.
[35933] Los tests de Chow siempre corroboran que hay una diferencia clara de comportamiento de estas variables, según hagan referencia a uno u otro grupo de comunidades.
[35934] Parece que la diferencia es un poco más marcada cuando las autonomías se agrupan por VAB medio que por la inversión pública media.
[35935] En consecuencia, este trabajo no es capaz de corroborar la tesis implícita en la actual política territorial, de que una redistribución de recursos que favorezca a las regiones menos desarrolladas contribuirá a potenciar su crecimiento, ni siquiera la que consiste en incrementar directamente la inversión pública.
[35936] Reconocemos el valor de la reforma de la asignación presupuestaria hecha por el gobierno, en particular en lo que concierne al FCI.
[35937] Estos recursos se reparten ahora de manera más racional.
[35938] Pero creemos que falta una evaluación rigurosa de los efectos que haga explícita de que forma este esfuerzo redistributivo solidario puede ser productivo de cara al futuro.
[35939] Usamos el deflactor de la Formación Bruta de Capital, tanto para esta variable como para la inversión pública.
[35941] INTRODUCCIÓN 
[35942] El propósito de este artículo es estimar el stock de capital público en las diferentes comunidades autónomas que configuran el Estado español, para establecer unas pautas generales en su distribución y poder hacer comparaciones entre ellas.
[35943] Para llevar a cabo esta evaluación, hemos calculado el capital instalado en una comunidad como la suma descontada del volumen de inversión pública en términos reales realizada en esta comunidad desde el año 1969 hasta 1988, teniendo en cuenta distintas tasas de depreciación.
[35944] Dicho capital se ha medido en pesetas constantes por habitante (pesetas del 88, y habitantes del mismo año).
[35945] Los datos de capital público per cápita obtenidos nos han permitido calcular los déficits que, respecto a la media, presenta cada comunidad en pesetas del 88 por habitante, para pasar a una situación equitativa igualitariamente.
[35946] El mismo análisis se ha efectuado respecto al stock de capital «ideal», calculando las divergencias entre los stocks per cápita ideales y los reales.
[35947] Presentaremos también una comparación en la distribución por comunidades del stock de capital en relación con la que presentan otras macromagnitudes como son el producto interior bruto, la población, la superficie y la financiación fuera fondo.
[35948] INVERSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[35949] Estudiar la inversión llevada a cabo por la Administración central en las distintas comunidades desde el año 1969 hasta el 1988 parece un buen instrumento a fin de ver la incidencia del proceso autonómico sobre el comportamiento de esta variable.
[35951] En el primero que va desde 1969 hasta 1981, solamente la Administración central y las corporaciones locales tenían capacidad para tomar decisiones que hicieran referencia a la inversión pública.
[35952] Los datos correspondientes a este período aparecen en el cuadro 3, y se han obtenido del documento «Provincialización de las Inversiones Públicas durante el período 1969-1982».
[35953] Las cifras que figuran en este documento corresponden a los capítulos 6 (inversiones reales), 7 (transferencias de capital), algunas partidas del 8 (variación de activos financieros), y determinadas partidas de gastos corrientes que afectan principalmente a gastos de conservación, de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado para los años 1969-82.
[35954] Queda recogida la inversión realizada por el Estado, por los organismos autónomos, por la Seguridad Social y por las corporaciones locales.
[35955] Para este período las comunidades que presentan mayores volúmenes de inversiones públicas son Andalucía, Madrid, Asturias y Cataluña, manteniéndose este peso estable a lo largo de la serie con la excepción de Asturias.
[35956] Esta comunidad presenta unos datos anormalmente irregulares en relación con el resto.
[35957] Así, hasta el año 78 se encuentra entre las tres primeras en cuanto a recepción de inversiones públicas, para pasar, a partir de este año a lugares intermedios de la tabla, sólo por encima de Baleares, Cantabria, Extremadura, Murcia y Rioja (no consideramos el País Vasco ni Navarra por sus regímenes de financiación especiales).
[35958] Este descenso, que se mantendrá los años siguientes, es el reflejo de las consecuencias de la reconversión industrial sobre esta comunidad.
[35959] En el segundo período (el comprendido entre 1981 y 1988), debido a la entrada en funcionamiento del Estado de las Autonomías, hay otro nivel de administración pública que interviene a la hora de definir la inversión pública de cada región: el gobierno autonómico correspondiente.
[35961] No hemos incluido la inversión pública financiada por las propias comunidades por dos motivos: el primero, porque estamos interesados en la evolución de la inversión cuya distribución territorial depende de la Administración central para poder hacer así comparaciones en el trato recibido por las distintas comunidades, y, el segundo, tratar de homogeneizar en lo posible las dos series.
[35962] Para este período las comunidades más beneficiadas son Andalucía, Madrid, Castilla León y Cataluña.
[35963] Somos conscientes de las diferencias metodológicas existentes entre las dos series, pero dado que nuestro objetivo no es otro que calcular el stock de capital, para poder comparar su magnitud entre las diferentes comunidades, y dado que utilizamos la misma fuente de datos para todas ellas, no creemos que este hecho afecte a las consideraciones de tipo cualitativo que se infieren de nuestros resultados.
[35964] Si comparamos las dos series, nos encontramos con un crecimiento en los volúmenes de inversión de Valencia, Extremadura, Castilla La Mancha y Castilla León.
[35965] Por otro lado, un decrecimiento relativo de Cataluña y Madrid, junto con el de Asturias, antes comentado.
[35966] Conviene destacar también como las cifras para Andalucía duplican las de cualquier otra comunidad a excepción de Madrid.
[35967] La serie de Inversión Pública 1969-1988 aparece en el cuadro 5 en millones de pesetas del año 1988; habiéndose deflactado las series de inversion con el deflactor de la formación bruta de capital base 1988 (en el cuadro ó aparece la serie de deflactores que se ha utilizado para pasar a pesetas constantes del 88 como unidad de medida).
[35968] Se puede apreciar en dicho cuadro el desnivel que existe en el año 1982 en el volumen de inversión debido a las diferencias entre las series.
[35969] EL STOCK DE CAPITAL PÚBLICO EN LAS DISTINTAS COMUNIDADES 
[35971] Los resultados se presentan en el cuadro 7.
[35972] Se ha realizado el cálculo para tasas de depreciación del 5%, del 3% y del 7%, comprobando que este cambio no afecta a la distribución del capital instalado entre las comunidades autónomas.
[35973] Con los datos de población del INE de 1988, obtuvimos el stock de capital per cápita de 1988.
[35974] Estos stocks quedan recogidos en el cuadro 8.
[35975] Las comunidades con mayores niveles de inversión total a lo largo de todo el período analizado (Andalucía, Castilla León, Cataluña y Madrid) presentan, naturalmente, mayores stocks de capital; por su parte las que registran los niveles mas bajos de inversión y de capital son Rioja, Navarra y Cantabria.
[35976] El resultado es independiente de la tasa de depreciación elegida, «xxx».
[35977] Esta ubicación prácticamente se invierte al considerar el stock de capital en términos per cápita.
[35978] Así, de las cuatro comunidades con mayores stocks de capital, Andalucía, Madrid, Cataluña y Castilla -León, Cataluña pasa a ser la tercera comunidad con menor stock de capital per cápita, y las otras tres pasan a la zona intermedia de valores.
[35979] El cuadro 8 recoge una ordenación decreciente de las CCAA según su stock de capital per cápita.
[35981] Extremadura, Aragón y las dos Castillas, por este orden, disfrutan de stocks de capital público per cápita más de 20 puntos por encima de la media nacional.
[35982] También son superiores a la media, los stocks de capital de Cantabria, Andalucía y Madrid, aunque en este caso la desviación es mucho menor, 116, 108 y 107, respectivamente.
[35983] Galicia coincide exactamente con la media nacional.
[35984] Rioja, Murcia y Baleares, se encuentran a menos de 20 puntos por debajo de la media.
[35985] Mientras que Navarra, Cataluña, Valencia y el País Vasco están a más de 25 puntos por debajo de la media.
[35986] Los casos de Navarra y el País Vasco reflejan probablemente, las deficiencias de la serie de inversión que hemos utilizado.
[35987] Es muy posible que la inversión ubicada en Navarra haya sido extraordinariamente subestimada dado su carácter de provincia con régimen foral a lo largo de todo el período analizado.
[35988] STOCKS DE CAPITAL PER CÁPITA: DÉFICITS EXISTENTES. 
[35989] De estos stocks de capital per cápita se infieren los déficits que respecto al stock de capital medio (el correspondiente a España) presenta cada comunidad y que se pueden ver en el cuadro 1 en pesetas por habitante.
[35991] En concreto, destacan los casos de Valencia, Cataluña y del País Vasco.
[35992] A cada habitante de estas comunidades habría que darle unas 80.000 pesetas para equipararles al ciudadano medio.
[35993] Frente a ellas Castilla La Mancha, Aragón, Extremadura y Asturias presentan grandes superávits.
[35994] Al comparar respecto a la media nacional no se tiene en cuenta el hecho de que existen diferencias notables de desarrollo entre las distintas comunidades.
[35995] En efecto, la sobredotación de capital podría ser el mero resultado de la política de desarrollo regional.
[35996] Para solventar este problema compararemos el déficit de cada comunidad entre su stock de capital real y el que denominaremos stock de capital ideal.[36001] Déficits de stock de capital (pesetas por habitante) 
[36002] Dicho stock será el correspondiente a volúmenes de inversiones «ideales» desde el 68 al 88.
[36003] Para su cómputo hemos calculado la distribución de inversiones que obtendríamos en cada año si nos ajustásemos a la siguiente fórmula: xxx donde xxx es la inversión que corresponde a la comunidad «xxx» en el año «xxx»; xxx es el FCI resultante de aplicar la nueva fórmula a las nueve comunidades que han sido propuestas para recibir FCI del año 90 al 92; xxx recoge la inversión que no corresponde a desarrollo regional, para cada año supone el volumen de inversión total menos el FCI y esta inversión se distribuirá proporcionalmente a la población de cada comunidad en cada año.
[36004] En otras palabras, suponemos que la actual formulación del FCI no es sino el reconocimiento formal de los criterios que implícitamente el gobierno ha venido siguiendo en su política de distribución territorial de la inversión.
[36005] Así: xxx donde xxx es el volumen de inversión del Estado y organismos autónomos para el año xxx, xxx es la población total española de dicho año, xxx es el VAB por habitante medio de las nueve comunidades, xxx es el VAB por habitante medio de las nueve comunidades y xxx es la población total de las nueve comunidades.
[36006] Estas comunidades participantes en el FCI son: Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Valencia, Extremadura, Galicia y Murcia.
[36007] Hemos supuesto que estas nueve comunidades serían las beneficiarias del FCI a lo largo de los años que hemos considerado dado que el criterio mediante el cual han sido seleccionadas para recibir fondos en los años 90, 91 y 92 no es extrapolable a todos los años que analizamos.
[36008] El reparto de este FCI entre las nueve comunidades participantes se ha hecho también siguiendo la fórmula propuesta para el nuevo FCI, ya descrita en la introducción.
[36009] Así: xxx donde xxx es la población total de las nueve comunidades, xxx el VAB por habitante medio en las nueve comunidades y xxx el VAB por habitante medio en la comunidad xxx.
[36011] Los volúmenes de inversión deflactados resultantes de aplicar esta fórmula a lo largo del período 1968-1988 aparecen en el cuadro 11.
[36012] Déficits por habitante en el stock de capital 
[36013] Para estos volúmenes de inversiones «ideales» se han calculado los stocks de capital «ideal», y las disparidades existentes entre los stocks per cápita reales y los «ideales».
[36014] Las comunidades que presentan déficits respecto a sus respectivos stocks ideales son: Andalucía, Baleares, Castilla la Mancha, Cataluña, Valencia, Galicia, Murcia, Navarra y el País Vasco.
[36015] De ellas Baleares, Cataluña, Valencia, Murcia, Navarra y el País Vasco muestran también déficits respecto a la media.
[36016] El dato más sorprendente es el fuerte déficit de Baleares del orden de 225.000 pesetas por habitante.
[36017] Destaca también el gran superávit de Asturias próximo a las 400.000 pesetas por habitante.
[36018] Los stocks de capital ideales se presentan en el cuadro 12.
[36019] RELACIÓN ENTRE EL STOCK DE CAPITAL Y OTRAS VARIABLES SOCIOECONÓMICAS. 
[36021] La existencia de causalidad entre el PIB y el stock de capital parece obvia en función de los resultados del cuadro 10, esto no es así para la superficie.
[36022] Al regresar capital con superficie pretendemos captar la incidencia de inversiones en infraestructura, como carreteras, por ejemplo, sobre los volúmenes de capital.
[36023] Regresión capital per cápita frente a superficie 
[36024] La regresión efectuada nos da la siguiente ecuación: xxx.
[36025] El coeficiente de determinación nos queda de 0'02, por lo que la capacidad predictiva del modelo no es buena.
[36026] Conjuntamente los coeficientes no quedan significativos.
[36027] El contraste de la hipótesis nula de que el parámetro correspondiente a la superficie sea cero no resulta rechazada.
[36028] Presentamos a continuación los resultados.
[36029] Figura 1 
[36031] En cuanto a la relación entre el stock de capital per cápita y la RPC, ésta vendria explicada por la siguiente ecuación: xxx.
[36032] Los dos coeficientes quedan significativos, pero el xxx resultante es muy bajo, por lo que la capacidad de ajuste del modelo no es buena; claramente no parece existir una relación de causalidad entre estas dos variables.
[36033] Figura 2 
[36034] Regresión múltiple capital, PIB, población. 
[36035] La relación resultante se ajusta a la ecuación: xxx.
[36036] La capacidad predictiva del modelo es de 0.84, por tanto es buena.
[36037] Los coeficientes son significativos conjuntamente.
[36038] CONCLUSIONES 
[36039] Existe una gran divergencia en el reparto del stock de capital por comunidades autónomas, encontrándose Valencia y Cataluña entre las comunidades con menores volúmenes de capital per cápita, y Extremadura y Asturias entre las que presentan los mayores.
[36041] Considerando los déficits per cápita en un escenario distinto, esto es, no respecto a la media nacional sino respecto al stock de capital resultante de dividir la inversión anual en inversión para el desarrollo regional e inversión nueva y suponiendo que la primera se distribuye de acuerdo con las pautas que regirán el nuevo FCI y la segunda proporcional a la población de cada comunidad, las comunidades con mayores divergencias negativas entre su stock de capital real y el que hemos denominado stock ideal son Castilla la Mancha'Baleares y Valencia; mientras que Asturias, Cantabria y Aragón estarían entre las que reflejan mayores superávits.
[36042] Cataluña, Valencia y Murcia registran déficits por habitante independientemente de cual sea el criterio con el que éste se define.
[36043] El diseño de una política de inversiones de la Administración central para paliar estos déficits se tendría que realizar en el marco de la metodología utilizada para el cálculo de las inversiones «ideales».
[36044] LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA SOLIDARIDAD 
[36045] INTRODUCCIÓN 
[36046] Con el advenimiento del Estado de las Autonomías parte de los servicios públicos que tradicionalmente venían siendo prestados por la Administración central fueron transferidos a las comunidades autónomas.
[36047] De acuerdo con la Constitución Española este importante proceso de descentralización del gasto público debía satisfacer, entre otros, los principios básicos de autonomía, suficiencia y solidaridad.
[36048] Aunque en la práctica se ha visto que no es fácil aplicar el principio de autonomía, por lo menos no hay muchas dudas sobre lo que dicho principio significa.
[36049] Podrán existir diferencias de opinión sobre cuál sea el grado de autonomía deseable, pero no sobre el grado de autonomía existente.
[36051] Lo normal es que surjan discrepancias no sólo sobre la medida en que sea deseable la puesta en práctica del principio de solidaridad, sino también sobre si una determinada distribución de los recursos es solidaria o no.
[36052] En principio todo el mundo estará de acuerdo en que la solidaridad se traduce en actuaciones que tienden a igualar.
[36053] El problema reside normalmente en saber qué es lo que debe igualarse.
[36054] En este trabajo proponemos una interpretación concreta del principio de solidaridad y estudiamos cuál es su traducción en una fórmula de financiación automática.
[36055] La interpretación que suscribimos es que todo ciudadano español tiene derecho a un mismo nivel de acceso a los servicios públicos independientemente de la comunidad autónoma de residencia.
[36056] Ello implica por tanto que la capacidad de gasto de las comunidades autónomas no tiene por qué ser igual a su capacidad fiscal: cada comunidad contribuye en función de su capacidad y recibe en función de sus necesidades.
[36057] En la evaluación de éstas, dos aspectos merecen una atención especial: los distintos niveles competenciales de las comunidades autónomas, de un lado, y la valoración de las necesidades de financiación de cada comunidad en términos estrictamente de los servicios traspasados.
[36058] El análisis de las implicaciones de la interpretación del principio de solidaridad aquí propuesta sobre las reglas de financiación autonómica requiere ante todo la articulación de dicho principio en un concepto preciso y cuantificable de necesidad de servicios públicos de una comunidad autónoma.
[36059] En este trabajo tomaremos de Bosch y Escribano el concepto básico de necesidad y el método para medirla en términos relativos.
[36061] Lo que diferencia nuestra aportación de la suya es el énfasis especial en los distintos niveles competenciales de las diferentes comunidades autónomas cuestión que no han resuelto adecuadamente y que sin duda dificulta enormemente la realización de comparaciones significativas.
[36062] Ruiz-Castillo y Sebastián [1988] resuelven este problema proponiendo un índice representativo del techo competencial de cada comunidad que toma el valor 1 para las comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución (a las que añaden Canarias y la Comunidad de Valencia por tener competencias en educación), y 0'6 para el resto de comunidades.
[36063] Aunque los autores advierten la arbitrariedad de tales índices, lo cierto es que están tan alejados de la realidad que los resultados del trabajo no pueden tener ningún afán prescriptivo.
[36064] En efecto como puede verse en el cuadro 1, dicho índice tenía un valor medio del 0'21 en el período transitorio.
[36065] En el período definitivo, al incorporarse a la financiación incondicionada un 25% del FCI el índice aumentó ligeramente pasando a un 0'26.
[36066] Peso relativo de las competencias comunes y las de educación (millones de pesetas, porcentajes)
[36067] Bosch y Escribano [1985] y [1988b] elaboran unos índices agregados en el supuesto de que todas las comunidades autónomas han recibido la totalidad de las transferencias comunes, las de educación y las del INSALUD, lo cual los hace poco apropiados para el análisis de las fórmulas de financiación autonómica en las que estas cuestiones se tratan mediante mecanismos distintos.
[36068] Afrontamos la tarea de la determinación de las necesidades relativas desde una perspectiva metodológica que tiene un doble apoyo.
[36069] Por un lado, el análisis se vertebra en torno a un modelo teórico sencillo que trata de captar la problemática básica de lo que es la descentralización del gasto público.
[36071] Por otro lado, se utilizan profusamente los índices de necesidad relativa de servicios públicos elaborados por Bosch y Escribano para aplicar el modelo al caso español y tratar de dotar de contenido específico al principio de solidaridad interterritorial recogido en nuestra Constitución.
[36072] En el modelo propuesto existe una fisura drástica entre las decisiones de ingreso y de gasto.
[36073] En realidad se supone que las decisiones y la recaudación de los ingresos públicos son competencia exclusiva del Gobierno central, que reparte los fondos disponibles entre las comunidades autónomas.
[36074] Estas deciden de modo independiente la composición de un volumen de gasto exógenamente determinado.
[36075] Se trata de un modelo de descentralización del gasto público en el que el problema fundamental se descompone en dos grandes subproblemas: la determinación- del volumen de fondos a repartir entre la comunidades autónomas, de un lado, y el problema del reparto.
[36076] En este trabajo nos centraremos prioritariamente en el segundo: no trataremos el importante problema de la suficiencia de los fondos aportados por la Administración central para que el conjunto de las comunidades autónomas puedan proveer satisfactoriamente el conjunto de servicios públicos que les han sido transferidos.
[36077] Nos centraremos, eso sí, en la equidad de la distribución de esos fondos.
[36078] Creemos que este modelo representa adecuadamente el sistema español.
[36079] En efecto, los impuestos propios son demasiado poco importantes como para ser relevantes.
[36081] Las fórmulas de financiación autonómica establecen un volumen de ingresos dado para cada autonomía que se cubre mediante los tributos cedidos, las tasas y -con carácter residual hasta llegar al volumen de ingresos centralmente determinado- la participación en los ingresos del Estado.
[36082] En el sistema transitorio, una mayor recaudación en los tributos cedidos no se traducía pues en una mayor capacidad de gasto, sino en una reducción equivalente en la participación en los ingresos del Estado.
[36083] Los poderosos y- evidentes incentivos a no recaudar implícitos en dicho procedimiento obligaron a modificar el cálculo de la participación en los ingresos del Estado en el sistema definitivo utilizando una estimación de la capacidad recaudatoria de los tributos cedidos en vez de la recaudación efectiva.
[36084] Esto solucionó el problema de incentivos, pero la autonomía de decisión de las comunidades autónomas en materia de ingresos públicos sigue siendo prácticamente nula.
[36085] Por otra parte, las propuestas de financiación autonómica más significativas también comparten la naturaleza básica del modelo propuesto: es el Gobierno central quien determina de modo centralizado el volumen total de ingresos de las comunidades autónomas de modo que éstas sólo pueden determinar autónomamente la composición del gasto público, pero no aumentar (o en su caso disminuir) el alcance ni la calidad de los servicios públicos de su competencia más que de modo marginal.
[36086] En el modelo planteado la conducta de los agentes decisores -Gobierno central y gobiernos autonómicos- se contempla como un comportamiento teleológico, es decir,como una conducta maximizadora de sus respectivos intereses.
[36087] El modelo nos permite determinar las reglas de reparto de fondos públicos que se deducen de unas prioridades y preferencias sociales previamente determinadas y justificadas.
[36088] Se parte de la especificación de los objetivos para llegar a la asignación de recursos deseable.
[36089] Los índices de necesidad de Bosch y Escribano son en realidad una familia de índices dentro de la cual es posible elegir índices con distintos grados de progresividad y diferentes prioridades relativas entre los distintos servicios públicos.
[36091] Este es un objetivo transparente y sencillo que garantiza que todo ciudadano español tenga el mismo nivel de acceso a los servicios públicos transferidos independientemente de la comunidad de residencia.
[36092] Antes de acabar, una precisión importante.
[36093] Nos limitaremos aquí al problema de reparto, sin poner en tela de juicio si la cantidad global que el gobierno fija para repartir entre las comunidades es suficiente para cubrir suficientemente las competencias transferidas.
[36094] En el caso de la educación cabria analizar (lo que no hemos hecho) si la cantidad que el gobierno distribuye entre las cinco comunidades del artículo 151 es suficiente comparada con lo que el gobierno gasta en educación en el resto de las comunidades.
[36095] En la sección 2 se presenta el modelo teórico y se formalizan los problemas de maximización que racionalizan los comportamientos de los distintos gobiernos.
[36096] La resolución de dichos problemas nos permite expresar los niveles deseados de prestación de los servicios públicos como una función de la financiación conseguida por la comunidad autónoma y de las prioridades sociales.
[36097] Particular atención merece la modelación de la asimetría de las competencias asumidas por las distintas comunidades autónomas, factor que en el caso español complica enormemente la transparencia del sistema de reparto y el análisis comparativo.
[36098] En la sección 3 se plantea brevemente la naturaleza del problema de diseño de mecanismos descentralizados.
[36099] En la sección 4 la perspectiva cambia radicalmente y se pasa al problema de la determinación empírica de los parámetros de la función de bienestar social que definen las prioridades de los distintos niveles de gobierno.
[36101] En la sección 5 se vuelve a tomar el hilo del discurso teórico para demostrar las proposiciones básicas de descentralización que determinan cómo el Gobierno central debe repartir los recursos entre los gobiernos subcentrales para que sus decisiones autónomas conduzcan a asignaciones eficientes y solidarias.
[36102] Los resultados de la sección 5 se usan para analizar el reparto de recursos de para la financiación de las competencias comunes y las del artículo 151.
[36103] En la sección 6 se analizan las implicaciones de los índices de necesidad.
[36104] Particular atención merece su comparación con el reparto actual, con el criterio de repartir en función de la renta per cápita (que sería de este modo un indicador inverso de necesidad) y con el criterio de igualar la financiación per cápita de todas las comunidades.
[36105] La conclusión es clara: si lo que se quiere es igualar el acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos, independientemente de la comunidad en que residan, hay que igualar la financiación por habitante de las distintas autonomías.
[36106] Una sección final con las conclusiones más relevantes pone punto final al trabajo.
[36107] EL MODELO 
[36108] Para analizar el problema de la financiación de las autonomías utilizaremos un modelo abstracto que refleja la naturaleza básica de los mecanismos de financiación de las comunidades autónomas de régimen común en España.
[36109] Se trata de un modelo de descentralización del gasto en el que corresponde al Gobierno central la determinación del volumen del gasto público y la recaudación de todos los ingresos.
[36111] El ejercicio de la autonomía por parte de los gobiernos subcentrales queda reducido a la determinación de la composición de un volumen dado de gasto público en la propia comunidad.
[36112] Consideremos una economía compuesta por m territorios o comunidades.
[36113] Denotaremos por xxx al número de habitantes de la comunidad xxx.
[36114] Supondremos que existen xxx servicios públicos distintos.
[36115] Estos servicios no son bienes públicos puros (pues en este caso el problema de su asignación territorial no se plantearía), sino que se trata de servicios cuya provisión está a cargo del sector público de la economía y cuyos beneficios sólo tienen efectos sobre los residentes de la comunidad.
[36116] Se trata pues de servicios públicos de carácter local y por tanto es imprescindible tomar decisiones sobre los distintos niveles de prestación en cada comunidad.
[36117] Suponemos que los precios de los bienes y servicios son idénticos en toda la economía y que la unidad de servicio público se define de tal forma que su precio sea unitario.
[36118] De este modo denotaremos por xxx a la cantidad (medida en pesetas) del servicio público xxx en la comunidad xxx.
[36119] Denotaremos por xxx al gasto público de la comunidad xxx.
[36121] Todos los habitantes tienen idénticas preferencias.
[36122] Sin embargo, las necesidades de servicios públicos difieren entre habitantes de comunidades distintas.
[36123] Se supone en particular que la función de utilidad que representa las preferencias de un agente que reside en la comunidad i es de la forma: xxx donde xxx es el vector de servicios públicos de la comunidad xxx y xxx es el vector de parámetros de la función de utilidad.
[36124] Por razones que veremos luego, es conveniente descomponer los coeficientes xxx en dos componentes, xxx.
[36125] El primer componente xxx representa el peso que cada individuo asigna al servicio xxx en su bienestar.
[36126] Se supone que estos componentes son idénticos para todos los agentes independientemente de la comunidad en que viven y que xxx.
[36127] El segundo componente xxx refleja la incidencia de la comunidad de residencia sobre la facilidad de acceso a los servicios públicos.
[36128] Así, por ejemplo, en dos comunidades con la misma población, el acceso de un habitante a una misma cantidad de servicios sanitarios depende de ciertas características socioeconómicas como, por ejemplo, la proporción de viejos o niños.
[36129] En efecto, en comunidades con una elevada proporción de viejos cabe esperar que el nivel de servicio de sanidad por habitante debe ser mayor de lo normal para garantizar la igualdad de acceso de los servicios públicos a todos los ciudadanos.
[36131] Las preferencias de los agentes de una misma comunidad son pues idénticas y homotéticas.
[36132] La función de bienestar social de una comunidad será simplemente la suma de la utilidades de sus habitantes: xxx.
[36133] Análogamente, la función de bienestar social de toda la economía se obtiene sumando las funciones de utilidad de todos sus agentes, lo que equivale a sumar las funciones de bienestar social de todas las comunidades: xxx.
[36134] El problema, tal y como se ha planteado, es esencialmente un problema de reparto de unos ingresos públicos totales sin tener en cuenta cómo cada una de las comunidades ha contribuido a esos ingresos.
[36135] Lo que se estudia es cómo diseñar mecanismos de reparto de fondos públicos que satisfagan las necesidades de los ciudadanos.
[36136] Las funciones de bienestar postuladas son estrictamente cóncavas y, por tanto, igualitaristas.
[36137] Aunque las preferencias de los ciudadanos se suponen fundamentalmente idénticas, los parámetros xxx -que reflejan las dificultades de acceso a un servicio público debidas al lugar de residencia- implican una diferencia en las necesidades relativas de servicios públicos.
[36138] Pasaremos ahora a estudiar formalmente las asignaciones óptimas de recursos en distintos contextos institucionales, que servirán para articular todo el análisis posterior.
[36139] Problema 1: Maximización del bienestar en un Estado centralizado 
[36141] Si se dispone de información sobre las necesidades y preferencias, este problema puede resolverse centralizadamente.
[36142] Se trata de determinar los valores de los vectores de servicios xxx que maximizan la función de bienestar social de toda la economía sometida a la restricción de que los gastos totales no pueden superar el volumen fijo de recaudación fiscal xxx.
[36143] Formalmente, hay que hallar los valores de xxx que son solución del problema: xxx.
[36144] Dado que la función objetivo es estrictamente cóncava, la restricción lineal y las soluciones necesariamente interiores (todos los valores de xxx deben ser estrictamente positivos en el óptimo) las condiciones de primer orden son necesarias y suficientes.
[36145] Eso significa que la asignación xxx es óptima (donde xxx) si y sólo si para todo par de comunidades xxx y xxx, y todo par de servicios xxx y xxx, se verifica: xxx.
[36146] De estas igualdades y de la restricción presupuestaria se deduce que la cantidad óptima del servicio xxx en la comunidad xxx viene dada por la expresión: xxx.
[36147] Podemos determinar entonces los niveles de financiación total por comunidad: xxx.
[36148] Análogamente, es posible determinar el nivel del gasto agregado para toda la economía en cada uno de los servicios públicos: xxx.
[36149] En definitiva, hemos establecido la forma en que un Estado benevolente que conociera todos los datos del problema distribuiría unos fondos públicos dados G entre los distintos servicios públicos en cada territorio.
[36151] Problema 2: Elección óptima de una comunidad sometida a una restricción de gasto xxx. 
[36152] El problema de decisión que nos planteamos ahora es fundamentalmente distinto: se trata de analizar el comportamiento de una comunidad que debe elegir la composición de sus servicios públicos sometida a la restricción de que los gastos públicos no deben ser mayores que una magnitud xxx exógenamente determinada.
[36153] Se supone que se puede escoger libremente los niveles de todos los servicios.
[36154] Se trata pues del análisis formal del problema de las decisiones de gasto de una comunidad autónoma en el supuesto de que todas las comunidades han alcanzado de modo homogéneo el techo competencial máximo, de que el volumen total del gasto de cada comunidad viene determinado exógenamente por el Gobierno central y de que la financiación es incondicionada.
[36155] El problema que resuelve la comunidad xxx es el siguiente: dados los vectores xxx y xxx, que reflejan las prioridades sociales, la población xxx y el gasto autonómico máximo xxx, se trata de hallar los valores de los servicios públicos xxx que son solución del problema: xxx.
[36156] Dado que la función objetivo es estrictamente cóncava, la restricción lineal y las soluciones necesariamente interiores (todos los valores de xxx deben ser estrictamente positivos en el óptimo) las condiciones de primer orden son necesarias y suficientes.
[36157] Por tanto, la asignación xxx es óptima si y sólo si, al igual que antes, para todo par de servicios públicos xxx y xxx, se verifica: xxx.
[36158] La cantidad óptima del servicio xxx en la comunidad xxx -dada la restricción xxx- viene dada por la expresión: xxx.
[36159] La fórmula expresa la cantidad deseada de servicios públicos en función de las prioridades sociales y de la financiación xxx.
[36161] Vamos a considerar ahora el caso en el que las comunidades autónomas tienen techos competenciales distintos, lo cual complica obviamente el análisis de la eficiencia y equidad de las distintas fórmulas de reparto de recursos.
[36162] Consideraremos una partición del conjunto xxx de servicios públicos en tres subconjuntos disjuntos, que denotaremos por xxx, xxx y xxx.
[36163] Denotaremos por xxx, xxx y xxx el gasto agregado en toda la economía de todos los servicios públicos de las clases xxx, xxx y xxx respectivamente.
[36164] Formalmente, xxx.
[36165] Paralelamente a esta partición de los servicios públicos en xxx, xxx y xxx definiremos unos subconjuntos xxx, xxx y xxx del conjunto de comunidades autónomas.
[36166] Diremos que la comunidad xxx pertenece al subconjunto xxx si tiene competencias transferidas de todos los servicios públicos de la clase xxx.
[36167] Los subconjuntos xxx y xxx se definen análogamente con referencia a las categorías xxx y xxx de servicios públicos.
[36168] Por ejemplo, si el conjunto xxx incluye los servicios de educación e instituciones penitenciarias, forman parte del conjunto xxx todas las comunidades autónomas que tienen competencias transferidas de educación e instituciones penitenciarias.
[36169] Podemos escribir entonces: xxx donde xxx y xxx y los valores de xxx y xxx están coordinados5, xxx denota el volumen total de los gastos en los servicios públicos de la clases cuyas competencias han sido transferidas (obviamente, a las comunidades del conjunto xxx).
[36171] Finalmente, la última igualdad establece que el total de los gastos en los servicios de la clase xxx se descompone en la suma de los gastos transferidos a las comunidades autónomas del grupo xxx, y de los gastos en los mismos servicios en las demás comunidades, donde la ejecución del gasto es competencia del Gobierno central.
[36172] Definiciones análogas sirven para los servicios de los tipos xxx y xxx.
[36173] De este modo incorporamos explícitamente en el modelo la existencia de niveles competenciales distintos.
[36174] En lo que sigue haremos los supuestos siguientes:
[36175] Supuesto 1 : xxx, es decir, todas las comunidades tienen competencias sobre los servicios públicos del tipo xxx.
[36176] Supuesto 2 : xxx, es decir, todas las comunidades autónomas que tienen competencias sobre los servicios del tipo xxx también las tienen sobre los del tipo xxx.
[36177] Supuesto 3 : En todos los servicios transferidos, la financiación es incondicionada.
[36178] Ello significa que las comunidades autónomas del grupo xxx reciben financiación del Gobierno central por las tres categorías de servicios públicos.
[36179] Denotaremos por xxx, xxx y xxx a la financiación recibida por esos conceptos.
[36181] De acuerdo con las convenciones y definiciones adoptadas, si xxx y xxx la variable xxx no es una variable de decisión de la comunidad i puesto que su valor viene determinado por el Gobierno central.
[36182] Además, xxx, es decir, al no tener competencias sobre los servicios del grupo xxx, la financiación recibida por este concepto es nula.
[36183] Lo mismo ocurre si xxx y xxx.
[36184] Pasaremos ahora a expresar formalmente el problema de decisión de una comunidad autónoma en lo que se refiere a la prestación de los servicios transferidos.
[36185] Naturalmente tendremos que distinguir tres casos en función de los niveles competenciales asumidos.
[36186] Suponemos pues la ausencia de efectos externos: los servicios públicos prestados en la comunidad xxx sólo benefician a sus residentes. 
[36187] LAS DESIGUALDADES REGIONALES DE RENTA EN ESPAÑA Y EN EUROPA 
[36188] INTRODUCCIÓN 
[36189] Uno de los argumentos omnipresentes en la discusión pública sobre la política territorial es que en España existen graves desequilibrios en la distribución interregional de la renta y que, en consecuencia, tanto la distribución territorial de la inversión pública, como la de la propia financiación de las comunidades autónomas, deben diseñarse para compensar esta extrema desigualdad.
[36191] ¿Es la financiación de las comunidades autónomas el vehículo adecuado para materializar la solidaridad con los pobres?
[36192] ¿Es precisa más inversión pública para promover mayor igualdad regional?.
[36193] La importancia incuestionable del argumento redistributivo, que da cuerpo al principio de solidaridad interregional, exige que sea objeto de un cuidadoso estudio.
[36194] Este es el propósito del presente trabajo.
[36195] Este argumento redistribucionista ha tenido, y tiene, una popularidad extraordinaria y ha incidido efectivamente en la configuración de la política territorial.
[36196] En efecto, en el trabajo de Esteban y Gómez (capítulo 5) se estudia la distribución territorial de la inversión pública y se comprueba que el volumen de inversión por ciudadano es extraordinariamente dispar entre comunidades autónomas.
[36197] Ello es cierto tanto para la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial como para la de la inversión de la Administración central.
[36198] La misma disparidad de trato se comprueba en la distribución territorial de la financiación de las comunidades autónomas, tal como se demuestra en los trabajos de Calsamiglia (capítulo 8) -para competencias comunes y de Esteban y Gómez (capítulo 3) -homogeneizando todas las comunidades a niveles competenciales máximos.
[36199] El argumento redistribucionista tiene, pues, consecuencias prácticas palpables.
[36201] A nivel de principios, empieza por subrayar la solidaridad debida de los ricos respecto a los pobres y aquí acude a sentimientos morales basados en los principios de equidad entre los individuos.
[36202] Luego, proyecta las implicaciones del argumento individual al plano de las regiones e infiere que debe existir solidaridad entre regiones ricas y pobres y que ello ha de materializarse, no sólo en la estructuración de una política de inversiones públicas que fomente el desarrollo regional, sino también en una sobreprovisión de servicios públicos, de carácter compensatorio.
[36203] A nivel empírico, sostiene que la España actual está caracterizada por graves desequilibrios regionales, en cuanto a su grado de desarrollo.
[36204] Existe una España rica, que tópicamente viene representada por Cataluña y en menor medida por el País Vasco, y una España pobre que englobaría Andalucía y Extremadura y, en una posición más secundaria, Galicia.
[36205] Hay, pues, un salto cualitativo entre una y otra España que no puede ser salvado sin una decidida política de reequilibramiento regional.
[36206] Esta es la principal forma de atacar el fenómeno de la pobreza.
[36207] Cuando se hayan eliminado los desequilibrios de renta per cápita entre las distintas comunidades autónomas se habrá hecho desaparecer gran parte de la desigualdad en la distribución personal de la renta.
[36208] En este trabajo se sostiene que esta argumentación es confusa y carente de base empírica significativa.
[36209] Este diagnóstico erróneo ha conducido a importantes desajustes en la financiación de las comunidades autónomas y a la elaboración de una política ineficaz en cuanto a la disminución de la desigualdad y al fomento del desarrollo regional.
[36211] Es cierto que uno de los valores éticos que todos compartimos es la preocupación por la pobreza como fenómeno individual.
[36212] Hoy en día nadie discute la necesidad de la solidaridad con los necesitados, que se constituye en una justificación primaria de la política redistributiva.
[36213] Ahora bien, ¿es razonable trasladar estos valores al ámbito territorial y tomar la región como sujeto sobre el que definir nociones de riqueza o pobreza, equidad o injusticia, solidaridad o insolidaridad?.
[36214] Es evidente que esta transposición sólo puede ser considerada como una justificación secundaria de la política redistributiva y sólo en la medida en que el hecho de residir en una región u otra sea un factor causal de la desigualdad interpersonal de la renta.
[36215] Así, todos estamos de acuerdo en que tiene sentido hablar de que los jubilados o los trabajadores no cualificados pueden estar injustamente tratados, ya que la distribución personal de la renta depende críticamente de los niveles a los que se fijen las pensiones o el salario mínimo interprofesional, respectivamente.
[36216] Sin embargo, nadie concedería valor a un argumento similar, pero basado en la hipotética evidencia de que la renta per cápita de las personas cuyo apellido empieza por M es mayor que la de los que empiezan por P.
[36217] Todos sabemos que la letra inicial del apellido no desempeña ningún papel en la determinación de las rentas individuales y que, por tanto, no puede constituirse en elemento estructurador de la política redistributiva.
[36218] Así pues, la razonabilidad de centrar el argumento en la redistribución interregional depende exclusivamente de la capacidad explicativa de la localización regional de los individuos respecto a su nivel de renta.
[36219] Y esta es una cuestión esencialmente empírica.
[36221] Para ello, empezamos por evaluar en la Sección 2 el grado de desigualdad en la distribución de las rentas per cápita regionales, tomando los países comunitarios de nuestro entorno como punto de referencia.
[36222] Los resultados de la comparación internacional proporcionan una imagen en cierto modo sorprendente.
[36223] España se clasifica como uno de los países europeos con un menor grado de desigualdad de las rentas per cápita regionales.
[36224] Según el índice de Gini, España está entre los cuatro países con un menor grado de desigualdad y si usamos el índice de Theil, España pasa a ocupar el segundo lugar, solo precedida por Alemania.
[36225] Estos resultados inducen a pensar que no existen justificaciones empíricas para considerar que la desigualdad interregional es un problema que deba jugar un papel prioritario en el diseño de la política económica en la España actual.
[36226] Esta conclusión puede resultar sorprendente y en conflicto con la observación informal de importantes niveles de pobreza en algunas zonas de España.
[36227] A lo largo de este trabajo proporcionaremos diversas explicaciones de esta aparente contradicción.
[36228] De hecho, la propia comparación internacional nos proporciona una primera explicación: España es toda ella pobre en relación a Europa.
[36229] Por ello, aunque los niveles de pobreza de algunas regiones no son graves en términos relativos, nos parecen éticamente inaceptables porque nuestra noción implícita de lo que es un «nivel medio» de bienestar ha sido profundamente influenciada por la vecindad de una Europa rica.
[36231] En la sección tercera ilustramos estas reflexiones analizando la situación de las rentas regionales españolas dentro del espacio europeo.
[36232] Un análisis más detallado de la distribución territorial de la renta en España en relación con la evidencia de otros países comunitarios revela algunas peculiaridades.
[36233] Lo más destacable es que, tal como mostramos en la Sección 4, las regiones donde se ubican las grandes capitales políticas y económicas tienen una renta per cápita muy superior al resto del país, este es el caso de Francia, Italia, Gran Bretaña, Bélgica y Holanda.
[36234] Son los motores de la economía del país.
[36235] En contraste con este panorama, España no aparece como un país polarizado en torno a unos núcleos desarrollados que se encuentran a gran distancia del resto del país.
[36236] Al igual que en Alemania, en España las regiones entorno a las grandes metrópolis, Madrid y Barcelona, no figuran en cabeza y existe un numeroso grupo de regiones con su mismo nivel de renta.
[36237] Esta observación lleva a conjeturar que la limitación de la capacidad de crecimiento de las regiones más dinámicas que ha resultado de la actual política territorial, puede explicar en parte el subdesarrollo relativo de la economía española.
[36238] Con todo, la necesidad de una política de nivelación interregional no debe depender tanto de las diferencias de renta per cápita como del nivel de cristalización de estas diferencias, es decir, de la constancia o no de la posición relativa de cada región a lo largo del tiempo.
[36239] Para medir la movilidad en la distribución de las rentas per cápita regionales hemos utilizado los índices de Shorrocks y de King en la Sección 5.
[36241] Desde este nuevo ángulo constatamos que la evidencia empírica apunta a desdramatizar el problema de los desequilibrios regionales en España, en comparación con su entorno europeo.
[36242] No hay mucha desigualdad, el país no está polarizado y, además, presenta un alto grado de movilidad.
[36243] A pesar de que la desigualdad interregional en España resulta ser escasa, podría ocurrir que constituyese, con todo, un factor determinante de la desigualdad interpersonal de las rentas.
[36244] En este caso, y a pesar de su modesta importancia cuantitativa, existirían buenas razones para que la redistribución interregional desempeñase un papel clave en la política distributiva.
[36245] El papel de la desigualdad en las rentas per cápita regionales en la explicación de la distribución de la renta personal en España se estudia en la Sección 6.
[36246] En base a los trabajos de Ruiz-Castillo (1987) y Bosch y Escribano (1988), se pone de manifiesto que la contribución de la desigualdad regional en la explicación de la desigualdad interpersonal de la renta es aproximadamente del 10% del valor de su índice.
[36247] En consecuencia, la desigualdad depende en un 90% de otros factores.
[36248] La implicación evidente que se deriva de ello, es que una política genuinamente preocupada por la desigualdad y la pobreza, debe estructurarse en torno a los instrumentos obvios y no basarla en la política territorial.
[36249] En efecto, la determinación del subsidio de paro, la distribución de los fondos de empleo comunitario, la fijación del salario mínimo interprofesional o de las pensiones, tienen una incidencia capital en la distribución personal de la renta, junto con la imposición sobre las rentas de las personas físicas, claro está.
[36251] Los trabajos de Ruiz Castillo (1987) y Bosch y Escribano (1988) también contribuyen a explicar la aparente contradicción entre nuestros resultados y la observación informal de importantes niveles de pobreza en algunas zonas de España.
[36252] Según estos trabajos, la explicación hay que buscarla en que la desigualdad interna en algunas regiones es muy importante, especialmente en las regiones con un menor nivel de renta per cápita.
[36253] Así, la imagen informal de Cataluña o el País Vasco como las regiones ricas de España, no se debe a que su renta per cápita sea la más elevada, sino a que su nivel interno de desigualdad es bajo.
[36254] Por esta razón se observa de poca pobreza y se obtiene la impresión de un alto nivel relativo de bienestar.
[36255] Los resultados de los trabajos discutidos en la sección anterior sugieren que la desigualdad interregional de rentas no es un problema acuciante en la España actual.
[36256] Esta conclusión ofrece una explicación a los resultados obtenidos por Esteban y Gómez, Frutos y Ventura, quienes desde distintas perspectivas aportan evidencias sobre la escasa eficacia de la inversión pública en promover el desarrollo regional.
[36257] La última sección es para las conclusiones.
[36258] LAS DESIGUALDADES REGIONALES EN ESPAÑA Y EN EUROPA 
[36259] Parece muy extendida la creencia de que uno de los desequilibrios más graves de la sociedad y de la economía española es la desigualdad interregional de las rentas per cápita.
[36261] Para realizar este ejercicio utilizaremos los datos publicados por el «Eurostat 1988» sobre las rentas per cápita y población de las regiones de los distintos países europeos, para el año 1984.
[36262] Estos datos son los únicos que ofrecen una base uniforme que permita comparar los países comunitarios.
[36263] Las rentas per cápita regionales están expresadas como índices, tomando la media europea como base igual a 100.
[36264] Las monedas nacionales han sido transformadas en ECUs y, además, se ha tenido en cuenta las diferencias en poder de compra.
[36265] Por razones técnicas hemos excluido de nuestro estudio Dinamarca, Grecia e Irlanda.
[36266] Conviene subrayar que estas cifras, con todo, presentan algún problema que dificulta el manejo de los resultados sin las debidas cautelas.
[36267] En efecto, el tamaño de las regiones varia mucho entre países o, dicho de otro modo, el número de regiones es muy distinto. (Véase cuadro 1)
[36268] Para una determinada distribución de la renta, cuanto menor sea el número de regiones en las que se agrupa, menor será el grado de desigualdad registrado entre rentas medias.
[36269] Por lo tanto, si hubiésemos dividido todos los países en 17 regiones, tal como se hace con España, hubiésemos obtenido índices de desigualdad mayores para todos los países y este incremento seria tanto mayor cuanto menor es el número de regiones en que están divididos los datos de que disponemos.
[36271] Según las cifras oficiales, el área metropolitana de Londres queda englobada en la gran región del Sureste con una renta media de 117 (siendo 100 la media europea) y agrupando el 30% de la población .
[36272] De este modo, el grado de desigualdad en este país aparece muy bajo, ya que la región sureste, con ser la de mayor renta per cápita, es apenas un 15% más alta que la media y un 5% más alta que la mínima, Irlanda del Norte.
[36273] Sin embargo, si separamos el área metropolitana de Londres, con el 12% de la población del país, resulta ahora que su renta media es 149 (la del resto del Sureste baja a 99), esto es, más del 40% por encima de la media y casi el doble que la más baja.
[36274] Hemos podido resolver este caso y en nuestro trabajo introduciremos el área metropolitana de Londres como una doceava región.
[36275] Sin embargo, este tipo de corrección no ha sido posible realizarla para otros países.
[36276] Empecemos por comparar los grados de desigualdad interregional en los diversos países de la comunidad europea que estamos considerando aquí.
[36277] Para ello, utilizaremos dos índices de dispersión: el de Theil y el de Gini.
[36278] El índice de Gini, quizás el indicador de desigualdad más popular, corresponde al doble del área que separa la curva de Lorenz de una distribución y la línea de 45º, que representa la distribución perfectamente igualitaria.
[36279] La curva de Lorenz es una representación de la distribución de la renta, ampliamente utilizada que, tras ordenar las regiones por su nivel de renta per cápita, computa el porcentaje de la renta total del país percibido por distintos porcentajes de población, empezando con los más pobres y acabando por los más ricos.
[36281] Sea xxx la renta per cápita y xxx el porcentaje de población de la región xxx, xxx, de un país determinado.
[36282] Utilizaremos la letra xxx para designar la renta per cápita media de todo el país.
[36283] Las expresiones algebraicas de estos índices son: xxx.
[36284] Los resultados que hemos obtenido para ambos índices de desigualdad, con datos referidos al año 1984, figuran en el cuadro 2.
[36285] Desigualdad Interregional de Rentas (1984) 
[36286] De acuerdo con el índice de Theil, España es el segundo país más igualitario de Europa y según el de Gini, también aparece entre los más igualitarios.
[36287] Hay que recordar aquí que los índices de todos los países están subvalorados respecto a España, debido a que ésta es la que presenta una división de la población en mayor número de regiones.
[36288] Estos resultados, sin embargo, deben manejarse con cierta precaución.
[36289] La noción de igualdad no está exenta de ambigüedades.
[36291] Ello se debe a que mientras podemos coincidir en la definición de desigualdad en términos amplios, es difícil que exista unanimidad cuando descendemos a criterios más concretos.
[36292] Todos estaremos de acuerdo en que aumentar la renta de una región pobre mediante la disminución de otra más rica disminuye el nivel de desigualdad.
[36293] En este caso, todos los índices de desigualdad coincidirían en clasificar la última distribución mejor que la primera.
[36294] Sin embargo, si esta redistribución hubiese estado acompañada de una pequeña ganancia para otra región más rica que las dos, nos encontraríamos en una situación en la que no cabría esperar coincidencia de criterios.
[36295] Es en este tipo de redistribuciones donde los distintos índices pueden dar respuestas contradictorias.
[36296] Sólo es posible ordenar dos distribuciones de forma incontestable si sus curvas de Lorenz no se interseccionan.
[36297] En caso contrario, siempre es posible encontrar dos índices que las ordenarían de forma distinta.
[36298] En nuestro caso, la curva de Lorenz correspondiente a España se intersecciona con la de todos los países.
[36299] Ello implica que siempre podríamos encontrar un índice que nos dijese que la distribución española es mejor y otro que nos dijera que es peor.
[36301] Volveremos sobre este tema en la Sección 4.
[36302] La implicación de estos resultados es evidente e importante: la desigualdad de la distribución interregional de la renta en España no es un problema prioritario si tomamos a Europa como punto de referencia.
[36303] Evolución de los índices de desigualdad en Europa, 1981-1985 
[36304] LAS REGIONES ESPAÑOLAS DENTRO DEL ESPACIO EUROPEO 
[36305] La conclusión del apartado anterior puede haber constituido una cierta sorpresa.
[36306] En efecto, en España está muy asentada la visión de que el problema de la desigualdad interregional en España es grave dentro de los estándares europeos.
[36307] Por entonces, ¿cómo ha podido formarse esta concepción?.
[36308] Un argumento que posiblemente contribuye a explicar la subsistencia de esta preconcepción es que quienes sustentan esta opinión (al menos la de las grandes urbes) toman como punto de referencia de nivel de vida «normal» el medio de la Comunidad Europea.
[36309] Tanto Madrid como Barcelona se encuentran cerca de él.
[36311] Todo ello nos lleva al ejercicio que deseamos presentar en esta sección: ubicar las regiones españolas dentro del contexto europeo.
[36312] Partiendo de las cifras del Eurostat 1988 correspondientes al año 1984 elaboramos el cuadro 4.
[36313] En él se indica el porcentaje de la población de las regiones de cada país cuya renta per cápita es mayor o igual que una determinada cantidad.
[36314] Seguimos tomando como punto de referencia la renta per cápita europea a la que damos el valor 100.
[36315] El nivel de renta correspondiente al 90% de la media europea resulta especialmente significativo.
[36316] Así encontramos que todas las regiones de Alemania, Francia y Holanda están por encima de este nivel.
[36317] En cambio, en España, sólo Baleares y La Rioja lo alcanzan.
[36318] La cuestión es suficientemente importante como para ser reiterativo.
[36319] La renta per cápita de Madrid o Cataluña es inferior a la de la región menos desarrollada de estos tres países.
[36321] Si excluimos los casos cuantitativamente poco significativos de Baleares y La Rioja, toda la población española está comprendida entre el 90% y el 50% de la renta media europea.
[36322] La apertura del abanico es mayor para los demás países, incluido Alemania.
[36323] Esta evidencia parece confirmar la hipótesis adelantada en la introducción: la singularidad de España no está en la dispersión de sus rentas regionales sino en el bajo nivel de renta de la totalidad del país, incluidas las regiones aparentemente más adelantadas.
[36324] Este punto de comparación no es académico.
[36325] Con la libertad de desplazamiento dentro de la Comunidad Europea después de 1992, no parece que vaya a existir en España ningún foco de desarrollo que pueda retener dentro del país los mejores recursos productivos con los que hoy pueda contar.
[36326] Distribución de la Renta  (Porcentajes de población con rentas superiores) 
[36327] ALGUNAS PARTICULARIDADES DE LA DESIGUALDAD REGIONAL EN EUROPA 
[36328] Un elemento importante para la caracterización de la distribución de las rentas per cápita regionales es el grado de polarización en torno a distintos estadios de desarrollo.
[36329] En efecto, si un país ofrece un panorama regional con un alto grado de fraccionamiento en regiones ricas y pobres, con una amplia diferencia de renta entre ambos niveles, la necesidad de impulsar una política de desarrollo regional será tanto más perentoria.
[36331] Para dar un contenido cuantitativo preciso a estas ideas, intentaremos identificar saltos cualitativos que separen entre si distintos grupos de regiones.
[36332] Para ello, empezaremos ordenando las regiones según el nivel de su renta per cápita.
[36333] Entonces, consideraremos que se produce un salto cualitativo en niveles de renta cuando entre dos regiones consecutivas se registra una diferencia de renta superior al 10% de la renta per cápita media del país.
[36334] Entenderemos pues que las regiones entre las que no se produce un salto de esta magnitud forman parte de un mismo grupo.
[36335] No se trata pues de medir la desigualdad, sino el fraccionamiento de un país entre varios grupos de regiones entre las que existe una distancia importante de nivel de renta.
[36336] Es evidente que una política de desarrollo regional deberá ser tanto más intensa cuanto mayor sea la distancia entre grupos y mayor su tamaño.
[36337] Examinemos ahora la realidad española en comparación con los países europeos desde esta perspectiva.
[36338] Antes de pasar al examen de los resultados conviene realizar alguna puntualización.
[36339] Al igual que antes, también aquí el hecho de que los países europeos estén divididos en un número de regiones muy desigual presenta problemas.
[36341] Con Londres integrado en la región Sudeste, el país no presenta polarización alguna.
[36342] En cambio, si separamos el Gran Londres aparece un importante salto entre la capital y el resto del país.
[36343] Aunque la relación es ahora algo menos clara, podemos decir que, en principio, cuanto mayor sea el número de regiones más probable será que no identifiquemos saltos de renta entre regiones.
[36344] Bélgica 
[36345] Las regiones aparecen divididas en cuatro grupos: 
[36346] a)  Bajo, con rentas entre 79 y 82, respecto a la media europea= 100, y representando el 19% de la población;
[36347] b)  mediobajo con rentas entre 96 y 102, que agrupa el 43% de la población;
[36348] c)  medio-alto con 114 y el 22% de la población y
[36349] d) alto con 128 y significando el 16% de la población.
[36351] El único salto observable es el de Baleares respecto a los demás, pero ello sólo representa el 2% de la población.
[36352] Así pues, en España existen variaciones interregionales de la renta per cápita, pero no se dan saltos de una magnitud tal que permitan calificar el país como una economía dual o, más generalmente, fraccionada.
[36353] Subrayemos que Madrid y Cataluña están en las posiciones quinta y sexta, respectivamente, seguidas muy de cerca por Aragón y Cantabria.
[36354] Francia 
[36355] Aparece claramente dividida en dos.
[36356] Por una parte, la capital con una renta de 164 y una población del 19%.
[36357] Por otra, el 81% restante con rentas que oscilan entre 93 y 106.
[36358] Este un caso claro de país polarizado cuyo motor económico se encuentra fundamentalmente localizado en París.
[36359] Holanda 
[36361] Las regiones Este y Sur tienen rentas parecidas, entre 92 y 99, y contienen el 42% de la población.
[36362] La renta de la región Oeste salta a 120 y contiene el 47% de la población.
[36363] Finalmente, la renta per cápita de la región Norte asciende hasta 154 y representa el 11% de la población.
[36364] Italia 
[36365] También presenta una estructura polarizada en torno a tres niveles de renta.
[36366] Por una parte, el sur con un 37% de la población y rentas en el intervalo 71-84; luego el centro y noreste con rentas en torno a 109 y 110 y con el 30% de la población; finalmente, la Italia rica del norte, con el 34% de la población y rentas entre 127 y 133.
[36367] Este también parece otro caso de país polarizado en torno a tres estados de desarrollo dividiendo la población de forma casi proporcional.
[36368] Portugal 
[36369] La distribución de la renta per cápita parece concentrada en dos extremos.
[36371] Gran Bretaña 
[36372] Aquí aparecen claramente diferenciados la capital, por un lado, y el resto de las regiones, por otro.
[36373] El área metropolitana de Londres contiene el 12% de la población y su nivel de renta per cápita es 149, el 47% más que la media del país.
[36374] El resto de las regiones se sitúan en rentas per cápita que oscilan entre 79 (Irlanda del Norte) y 104 (Anglia del Este).
[36375] República Federal Alemana 
[36376] Si exceptuamos Hamburgo con una renta de 188 y el 3% de la población y Bremen con 145 y el 1%, respectivamente, el resto aparece como un conjunto homogéneo de regiones con niveles de renta que oscilan entre 97 y 129.
[36377] De este breve examen por países parecen surgir tres tipos de estructuración regional.
[36378] Por una parte tenemos la pauta que presentan en común Francia, Portugal y Gran Bretaña, con un extraordinario grado de semejanza.
[36379] Se trata de un alto grado depolarización en la que un extremo es el área metropolitana de la capital y el otro es el resto del país.
[36381] El segundo modelo es el de polarización territorial en torno a varios estadios de desarrollo claramente diferenciados entre si.
[36382] Este el caso de Bélgica, Holanda e Italia.
[36383] Se registran importantes diferencias entre los distintos grupos de regiones, pero aquí el desarrollo aparece incidiendo en amplias zonas del territorio, con una cierta independencia del fenómeno aglomerador de las capitales detectado en el caso anterior.
[36384] La última categoría corresponde a Alemania y España que presentan estructuras regionales significativamente parecidas.
[36385] En efecto, en ambos casos existen dos regiones que se separan de las demás, representan un pequeño porcentaje de población, 3%, y no contienen la capital del Estado.
[36386] El resto, forma un grupo homogéneo sin saltos de renta superiores al 10% de la renta per cápita del país.
[36387] Este análisis confirma, desde otra perspectiva, la misma conclusión que hemos alcanzado en otras secciones de este trabajo: la desigualdad interregional de rentas en España no es un problema importante, antes al contrario, nuestro país se sitúa entre los que presentan menores grados de desequilibrio.
[36388] Por otra parte, la creencia informal, ampliamente extendida, de que el País Vasco, Madrid y Cataluña son zonas ricas que se han despegado de la «España pobre» parece claramente refutada por la evidencia empírica.
[36389] Este ámbito de ambigüedad y su interpretación en términos de la función de bienestar social implícita ha sido ampliamente estudiado, tal como queda reflejado en el propio Cowell (1977).
[36391] INTRODUCCIÓN 
[36392] Cualquier sistema de financiación de las comunidades autónomas (CCAA) debe resolver dos problemas:
[36393] «Cuántos» recursos asignar a cada comunidad y «Cómo» asignarlos.
[36394] Es decir, hay que resolver el problema puramente distributivo de repartir el total de recursos disponibles entre el gobierno central y los gobiernos autónomos y, entre los propios gobiernos autónomos, y dada esta distribución, es necesario resolver el problema de diseño del mejor mecanismo para su ejecución.
[36395] La experiencia de otros países avanzados en la resolución de estos dos problemas es un punto de referencia inexcusable a la hora de evaluar y reformular el sistema de financiación de las comunidades autónomas en el Estado español.
[36396] Este trabajo pasa revista a las experiencias de EEUU, Francia, Suiza, RFA, Australia y Canadá.
[36397] Estudios, tanto monográficos como comparativos, no faltan.
[36398] Véase, por ejemplo, Bird [1986], Bricall y otros [1984], Castells [1986].
[36399] Todos estos trabajos se preocupan, sobre todo, de analizar y comparar los mecanismos jurídicos e institucionales empleados en los diferentes países.
[36401] El objetivo de este trabajo es poner de manifiesto que esta impresión no es totalmente acertada.
[36402] Tras la gran variedad de respuestas a la pregunta ¿cómo?, se esconde una gran regularidad en las respuestas a la pregunta ¿cuánto?.
[36403] La conclusión fundamental que surge de este trabajo es, que en los seis países estudiados, la fracción de los recursos que una comunidad obtiene está en función casi exclusivamente de la fracción de la población que la habita y de su nivel de renta.
[36404] La financiación per cápita se puede expresar como una constante más desviaciones que son positivas para las comunidades más ricas y negativas para aquellas más pobres: ninguno de los sistemas estudiados redistribuye renta de las comunidades más ricas hacia las pobres de la forma en que lo hace el sistema español.
[36405] Por lo menos, hay dos estrategias que nos permiten analizar la experiencia internacional para sacar conclusiones generales y útiles.
[36406] Por un lado, dado que en el campo jurídico e institucional reina la más absoluta diversidad, el valor del análisis desde esta perspectiva consistiría en sugerirnos diferentes fórmulas para responder a la pregunta de cómo implementar una determinada distribución del pastel autonómico, y en poner de manifiesto los resultados que se podrían esperar. 
[36407] ¿Qué fuentes de ingreso deben cederse a los gobiernos autonómicos?
[36408] ¿Qué mecanismos de nivelación se han de utilizar? etc.
[36409] Para relacionar el cómo con el cuánto habría que cuantificar los resultados que surgirían a consecuencia de usar unos u otros mecanismos.
[36411] Los resultados de nuestra investigación ponen de manifiesto que, a nivel internacional, la relación entre las distribuciones de recursos destinados a la financiación autonómica (o federal) y variables como la población, el nivel de renta, la superficie, la presión fiscal, etc. presenta regularidades importantes, y que el sistema usado hasta ahora en nuestro país, el llamado «Sistema Definitivo», genera una distribución de la financiación entre CCAA que no tiene nada que ver con lo que es la norma en otros países avanzados.
[36412] Hemos estudiado la distribuciones de recursos entre CCAA en seis países desarrollados: EEUU, Francia, Suiza, RFA, Australia y Canadá.
[36413] En particular, la investigación que aquí se expone ha consistido en hacer una estimación de los parámetros que cada uno de estos países debería utilizar a fin de reproducir, de la forma más aproximada posible, su distribución de recursos mediante una fórmula como la del «Sistema Definitivo».
[36414] La primera constatación es que mediante la utilización de los parámetros adecuados la fórmula de que se utiliza en España es capaz de reproducir casi exactamente la distribución efectiva de recursos en todos los países estudiados.
[36415] Por otra parte, los valores de los parámetros que hemos obtenido para los seis países son muy similares entre sí y sitúan el peso de la población en torno a la unidad.
[36416] Las demás variables desempeñan un papel muy marginal.
[36417] En todo caso, la renta per cápita juega positivamente (y no negativamente, como en España) en la distribución de los recursos.
[36418] Todo ello pone claramente de manifiesto que la peculiaridad del actual sistema español no radica en el uso de una fórmula ponderada, sino en que los valores que se usan en las ponderaciones son muy distintos de los que se pueden observar en los países desarrollados.
[36419] De momento y al margen de la discusión sobre cúal es el mejor mecanismo institucional, si la experiencia de otros países desarrollados es en medida alguna relevante, podemos hacer una recomendación muy precisa sobre la cantidad que es necesario asignar a cada CA: el criterio ha de ser la igualdad de recursos per cápita.
[36421] LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[36422] Recordemos las fórmulas de reparto de la financiación incondicionada de las CCAA, según el «Sistema Definitivo»
[36423] :
[36424] Las variables xxx, xxx, xxx i xxx son, supuestamente, una lista de indicadores de «necesidad», y en las fórmulas acordadas tienen todas pesos positivos.
[36425] El valor de la variable «población relativa» (xxx) como indicador de necesidad parece incuestionable.
[36426] Por lo que respecta a las otras tres variables, aunque este trabajo no se propone discutir en abstracto si son o no variables relevantes (ver Calsamiglia, Esteban y Gómez, y Bosch y Escribano), los resultados de nuestra comparación internacional pondrán de manifiesto que están muy lejos de ser indicadores inequívocos de «necesidad».
[36427] Por lo que concierne a las variables redistributivas xxx i xxx, veremos a lo largo del trabajo que, en general, en todos los países estudiados, satisfacer necesidades y redistribuir la renta entre comunidades, no son funciones que se realicen simultáneamente, ni mediante el sistema de financiación de las CCAA.
[36428] Incluso si hubiesen razones de peso para establecer en España un sistema tan atípico, habría que discutir muy a fondo que indicadores de riqueza y de esfuerzo fiscal serían mas adecuados.
[36429] A un nivel muy superficial: en la definición actual de las variables, resulta absolutamente inexplicable el porqué las diferencias entre xxx y xxx, o entre xxx y xxx, deben ser divididas por tan misteriosos denominadores.
[36431] Los parámetros xxx, de suma 1, indican el peso relativo de la población, superficie y unidades administrativas en una primera distribución de los recursos que está nivelada en función de la riqueza relativa y del esfuerzo fiscal de acuerdo con los parámetros xxx.
[36432] Hemos ignorado la variable insularidad porque es imposible obtener un número razonable de observaciones.
[36433] Obsérvese que la fórmula (2.3) se puede reescribir a fin de hacer explícita la dependencia entre los recursos y las participaciones relativas al PIB y a la recaudación, T: (2.4) xxx donde xxx.
[36434] Esta fórmula reducida de la fórmula (2.1) tiene la ventaja de mostrar de manera mucho más transparente la dependencia entre los recursos y las variables primarias sobre las que tenemos observaciones: xxx, xxx, xxx, xxx y xxx.
[36435] Dada una estimación del vector de parámetros xxx, tenemos una estimación de los vectores xxx y xxx mediante la transformación: xxx.
[36436] ESTIMACIÓN DE LA FÓRMULA: CONCLUSIONES GENERALES 
[36437] El ejercicio que realizamos consiste en responder la siguiente pregunta:
[36438] ¿Cuáles serían los valores de los parámetros xxx y xxx si la distribución de recursos entre comunidades autónomas del país xxx se hiciese mediante una forma funcional como la que expresa la ecuación: (2.3) xxx?
[36439] Ninguno de los países que hemos incluido en el estudio utiliza de forma explícita un mecanismo de distribución de los recursos como el de la fórmula (2.3).
[36441] Por tanto, tiene sentido investigar hasta qué punto las observaciones que tenemos se pueden generar mediante una fórmula como (2.3) y ver qué valores de los parámetros son los que generan la mejor aproximación a los datos de los que disponemos.
[36442] Se ha estimado el vector xxx (y por tanto también xxx y xxx) para EEUU, Francia, la RFA, Suiza, Australia y Canadá por el método de los mínimos cuadrados ordinarios: se han regresado datos de distribución relativa de los recursos de las CCAA (estados, regiones, länders, cantones, provincias) contra datos de la distribución relativa de población, superficie y unidades administrativas (counties, departamentos, kreiss) y datos de renta y de participación de las recaudaciones impositivas.
[36443] Los Cuadros I y II de cada país resumen los resultados de estas regresiones y el apartado 4 presenta con más detalle los resultados obtenidos en el análisis de cada uno de ellos.
[36444] A pesar de la extraordinaria diversidad en los mecanismos legales e institucionales que distribuyen los recursos a cada uno de los países estudiados, las conclusiones generales que se extraen de los Cuadros I y II son muy contundentes:
[36445] A) En primer lugar, la fórmula (2.4) se ajusta muy bien a las observaciones (los coeficientes de determinación, xxx, están muy próximos a 1).
[36446] B) El coeficiente de la variable población relativa en la estimación de la fórmula (2.3) al, es prácticamente 1 en todos los países.
[36447] En concreto, de las nueve regresiones que hemos hecho para estimar los parámetros xxx y xxx a un nivel de significación del 95%, solamente en dos podemos rehusar la hipótesis nula de que xxx.
[36448] C) El efecto redistributivo de la variable de riqueza relativa, cuando existe, tiene signo contrario al que tiene en España.
[36449] Esto no debería de sorprender a nadie: la demanda de bienes públicos es normal, por tanto, comunidades con más medios (producto interior bruto) tienen demandas más altas y, en consecuencia, si no ven limitados sus recursos por alguna fuerza externa, gastan más.
[36451] Hay que tener en cuenta que estamos comparando sistemas impositivos muy diferentes y, por lo tanto, es difícil construir un indicador de esfuerzo fiscal lo bastante homogéneo como para extraer conclusiones muy generales.
[36452] E) Las unidades administrativas, únicamente han sido incluidas en los estudios de EEUU, RFA y Francia y en ninguno de estos casos tienen un efecto positivo significativo sobre los recursos.
[36453] Nos parece tan claro que la inclusión de las unidades administrativas es un hecho ad-hoc del sistema español (que debía adaptarse al «  status quo » de administraciones provinciales heredadas del franquismo) que nos hemos abstenido de darle mayor consideración.
[36454] F) La superficie es significativa en los Estados Unidos (caso D) y en Suiza.
[36455] En cualquier caso, mientras que el coeficiente correspondiente a la superficie está siempre por debajo de 0.1 , el coeficiente correspondiente a la población no es nunca menor a 0.9.
[36456] En todas las regresiones, para estimar la fórmula (2.4), se ha impuesto la condición de que el término constante de la regresión sea 0.
[36457] Los resultados, cuando no se impone esta condición, son prácticamente los mismos.
[36458] En los resultados que aquí presentamos no hemos impuesto la condición de que coeficientes correspondientes a xxx, xxx y xxx sean de suma 1.
[36459] Aún así, los resultados que obtenemos son esencialmente los mismos, omitimos los resultados de las regresiones en los cuales se ha impuesto esta restricción.
[36461] De hecho, queda muy claro en la estimación de la forma reducida (2.4), en la cual algunas variables presentan niveles de multicolinealidad alarmantes, que la inclusión de todas las variables de la fórmula (2.4) no es lo más indicado si nos interesa averiguar, en abstracto y sin referencia alguna al caso español, que determina las distribuciones de recursos entre comunidades en los países desarrollados.
[36462] Este trabajo ha de ser interpretado, únicamente, como un ejercicio que se propone poner de manifiesto, mediante la comparación de datos internacionales, las deficiencias muy graves que comporta el uso de la fórmula (2.3), especialmente dado el valor de los parámetros que se han asignado en el presente sistema de financiación de las CCAA en España.
[36463] RESULTADOS PAÍS A PAÍS 
[36464] ESTADOS UNIDOS 
[36465] Históricamente, los EEUU son el primer país de estructura federal.
[36466] El federalismo norteamericano se basa en que la soberanía es originalmente de los estados, que ceden algunas competencias a la Federación.
[36467] El resultado del sistema norteamericano es una gran diversidad: ningún nivel de gobierno cubre por completo el territorio de los EEUU, hay importantes diferencias entre gobiernos locales de los distintos estados, se superponen algunas competencias y impuestos (federales y estatales), existe una escasa uniformidad por lo que se refiere a prestación de servicios entre estados distintos y diferentes fuentes de ingresos para niveles de gobierno similares.
[36468] No hay una asignación clara de competencias a los diversos gobiernos.
[36469] En distintos estados hay distintas competencias, a menudo compartidas entre niveles de gobierno (federal, estatal y local).
[36471] El resto lo componen transferencias, en su mayoría condicionadas, a otros niveles de gobierno.
[36472] Los estados tienen competencias en bienestar, enseñanza superior, carreteras y «  insurance trust » (gastos de jubilación y asistencia social).
[36473] Además tienen a su cargo la gestión de hospitales, centros penitenciarios y recursos naturales, y transfieren recursos a los gobiernos locales.
[36474] Los gobiernos locales tienen una estructura relativamente compleja y tienen básicamente competencias educativas (sistema escolar local), de bienestar y policía y de suministro de agua, gas y electricidad.
[36475] De hecho, una vez agregados los tres niveles de gobierno, el 59% del gasto corresponde a defensa, educación y bienestar, competencias a menudo compartidas o sobrepuestas.
[36476] Respecto a los ingresos, existe un alto grado de autonomía tributaria, no sólo en los estados, sino también en la Federación, con pocas limitaciones, cosa que origina frecuentes sobreposiciones de impuestos.
[36477] Mientras más del 99% del total de ingresos federales son ingresos propios, el porcentaje de éstos sobre el total en los estados es del 77% y el resto son subvenciones, un 22% condicionadas y apenas un 1% incondicionadas (  General Revenue Sharing ).
[36478] En los gobiernos locales disminuye aún más este porcentaje y aumenta el total de transferencias que reciben.
[36479] El Gobierno Federal basa su recaudación impositiva en impuestos directos: el impuesto sobre la renta de las personas y las sociedades, que representa un 48% del total, el impuesto sobre la masa salarial y, en menor medida, el impuesto sobre sucesiones y donaciones y el impuesto sobre consumos específicos.
[36481] Al contrario, los estados recaudan más por impuestos indirectos, aunque el que recae sobre la renta personal haya sufrido transformaciones importantes de homogeneización respecto al federal y haya ganado importancia en estos últimos años.
[36482] Los estados recaudan, aparte de este impuesto sobre la renta, el impuesto sobre sucesiones, el impuesto sobre la masa salarial, el impuesto sobre circulación de vehículos, el impuesto sobre propiedades, el impuesto sobre consumos específicos y el impuesto sobre las ventas.
[36483] Los dos últimos representan el 49% de la recaudación estatal total y si a este porcentaje le añadimos el impuesto sobre la renta, pasa a ser del 68%.
[36484] Los gobiernos locales basan su recaudación en el impuesto sobre la propiedad y las tasas, pero la mitad de sus ingresos son transferencias.
[36485] Los datos que hemos usado para el análisis de los Estados Unidos, han sido observaciones del año 1985, para los 51 estados, de las siguientes variables: xxx.
[36486] Los cuadros EEUU 1 A a D presentan los resultados de las cuatro regresiones hechas para estimar la fórmula (2.4) combinando los dos indicadores de la variable recursos, xxx y xxx, con los dos indicadores de la variable recaudación, xxx y xxx.
[36487] Estos últimos cuadros presentan también la matriz de correlaciones entre las variables primarias xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx que revela un nivel muy alto de multicolinealidad entre xxx, xxx y las dos versiones de xxx, xxx y xxx, hecho que se repite en cada uno de los países incluidos en el estudio.
[36488] Los cuadros EEUU 2 A a D muestran los valores de los parámetros correspondientes a la fórmula (2.3) que se obtienen mediante los coeficientes estimados de la fórmula (2.4).
[36489] Dado que la matriz de correlaciones presenta altos niveles de multicolinealidad nos ha parecido oportuno correr regresiones simples entre r y cada una de estas variables.
[36491] Presentamos estos resultados en el cuadro EEUU3.
[36492] Los cuadros EEUU 1 A a D presentan las siguientes regularidades.
[36493] Para la fórmula (2.3), el coeficiente de la variable xxx está siempre muy próximo a 1 y es altamente significativo.
[36494] A un nivel de significación del 95% únicamente en la regresión 1.2 A (en donde el coeficiente estimado es .939 y el error estándar .027) podemos rehusar la hipótesis nula de que al=1.
[36495] Los coeficientes de las otras variables, significativos o no, son siempre de un orden de magnitud muy inferior, están siempre muy por debajo de 0.1 en valor absoluto.
[36496] Los coeficientes de las variables xxx y xxx, que son negativo y positivo respectivamente, en la fórmula española, son altamente significativos en todas las regresiones.
[36497] Ahora bien, el coeficiente de xxx es sistemáticamente positivo.
[36498] Mientras que, para la variable xxx, los coeficientes son negativos cuando usamos xxx (recordemos que se trata del esfuerzo fiscal evaluado con datos de participación relativa al Impuesto Federal sobre la Renta) y son positivos cuando usamos xxx (esfuerzo fiscal evaluado con datos de participación relativa al total de las recaudaciones de impuestos estatales).
[36499] La superficie tiene tan sólo un coeficiente significativo (y positivo) en la regresión 1 D, cuando la variable dependiente es sólo el gasto del estado y la variable de recaudación es xxx.
[36501] En lo que se refiere a las unidades administrativas, que hemos medido como la proporción relativa del número de counties, no son en ningún caso significativas.
[36502] Las definiciones de las variables que intervienen en estas fórmulas de reparto se encuentran en el capítulo introductorio.
[36503] Recordemos que estas variables se definen de la siguiente manera: xxx.
[36504] UNA EVALUACIÓN DEL COSTE DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD PER CÁPITA 
[36505] INTRODUCCIÓN 
[36506] A lo largo de los capítulos precedentes se han ido presentando diversos argumentos en favor del principio que en el futuro sistema de financiación de las CCAA, los recursos asignados inicialmente a cada comunidad han de responder al criterio de la igualdad per cápita.
[36507] En este trabajo realizamos una evaluación del coste que supondría llevar a la práctica este principio.
[36508] En particular se trata de una evaluación del mínimo de recursos necesarios para que, distribuyendo los mismos recursos per cápita a todas las CCAA, ninguna de ellas se viera perjudicada en relación a los recursos de los que dispone en la actualidad.
[36509] No todas las comunidades disponen aún de las mismas competencias, especialmente por lo que respecta a educación.
[36511] Ha sido necesario pues, estimar el gasto que el Ministerio de Educación realiza en cada una de las comunidades autónomas.
[36512] Los presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia no facilitan datos regionalizados, los únicos de que disponemos son las «Obligaciones Reconocidas por Comunidades y Áreas» del Ministerio de Educación, datos que vienen provincializados.
[36513] Se trata de los pagos por cada programa del presupuesto del Ministerio de Educación por delegaciones de hacienda de cada provincia.
[36514] Es necesario, pues, interpretarlos con una cierta prudencia ya que el hecho de que un pago se haya realizado en una determinada delegación de hacienda, no implica necesariamente la realización de un servicio o la venta de una mercancía en la misma provincia.
[36515] Por ejemplo, una gran empresa con sede en Madrid podría estar cobrando en la delegación de Madrid servicios realizados en diversas provincias.
[36516] Al mismo tiempo hay programas que difícilmente son regionalizables.
[36517] Ante este último problema, hemos decidido ignorar los gastos realizados en programas de difícil regionalización.
[36518] Es por ello que decimos que nuestro trabajo proporciona una evaluación del coste mínimo de la igualdad per cápita, ya que al ignorar determinados programas, tendemos a infravalorar los gastos.
[36519] Hemos considerado datos de los años 1988 y 1989.
[36521] Evidentemente, para disponer de una estimación en pesetas del año 91, será necesario tener en cuenta la inflación.
[36522] Antes de entrar en la exposición detallada de la metodología y de los resultados de nuestro trabajo, podemos avanzar las conclusiones fundamentales (referidas a 1989).
[36523] La comunidad de Navarra dispone de un nivel del recursos desproporcionadamente alto (189.750 pesetas per cápita en 1989).
[36524] El coste de situar todas las CCAA a este nivel parece prohibitivo: 5.106.371 millones de pesetas.
[36525] Si optamos por ignorar las forales, entonces se deberían proporcionar a todas las comunidades los mismos recursos que a Canarias (70.035 pesetas per cápita en 1989), lo cual supondría un coste de 508.111 millones de pesetas.
[36526] En la sección que sigue describiremos con detalle la metodología de nuestra evaluación y la sección tercera presenta, en los cuadros incluidos, los datos que hemos utilizados y los resultados de nuestras estimaciones.
[36527] En el anexo 1 presentamos las estimaciones de la parte de FCI dedicada a inversión, que más adelante comentaremos, y en el anexo 2 los resultados obtenidos haciendo el mismo ejercicio bajo diversas hipótesis alternativas.
[36528] METODOLOGÍA 
[36529] En esta sección evaluamos los recursos totales para competencias autonómicas como la suma de la financiación de las CCAA y el gasto regionalizable (corriente y de inversión) del Ministerio de Educación y Ciencia.
[36531] La financiación incondicionada total es la suma de la participación en los ingresos del estado, la recaudación por tributos cedidos (recaudación realmente efectuada por cada comunidad) y las tasas.
[36532] Por lo que respecta al FCI lo tratamos de la siguiente manera: consideraremos sólo la parte del Fondo destinada a inversión nueva en cada comunidad.
[36533] Esta parte la estimamos para los dos años estudiados, utilizando el método de cálculo del nuevo FCI de 1990, destinado tan sólo a la corrección de desequilibrios territoriales.
[36534] Efectivamente, el FCI de 1990, es decir, la cantidad a repartir entre las nueve comunidades beneficiarias del Fondo, responde solamente al objetivo de la solidaridad, mientras que la función de la compensación transitoria es la de mantener el  statu quo  de las diversas comunidades, durante un período determinado de tiempo.
[36535] Si estimamos la parte que las nueve comunidades beneficiarias del nuevo Fondo obtendrían en 1988 y en 1989, siguiendo las pautas marcadas en el año 1990, y la repartimos entre ellas, obtenemos las cantidades destinadas a la reducción de los desequilibrios territoriales.
[36536] Por lo tanto, restándola del FCI total que recibe efectivamente cada comunidad encontramos la parte del Fondo que iría destinada a la financiación de inversión nueva.
[36537] De hecho, estamos suponiendo que aquellas CCAA que sólo reciben compensación transitoria en 1990, destinan todo el FCI de los años considerados a inversión nueva.
[36538] Cabe destacar que algunas de las cantidades que se derivan del uso de este método resultan negativas, cosa que significa que, en 1988 y en 1989, las cantidades que efectivamente recibían eran inferiores a las que les asignaría el FCI nuevo, para cumplir sólo la función de desarrollo regional.
[36539] Es decir, que, en comparación, recibían un volumen menor de recursos para hacer frente a dos objetivos con el FCI anterior, que para alcanzar uno de ellos -el desarrollo regional- con el sistema actual.
[36541] - 121.C Formación del personal de la Administración.
[36542] - 134.A Cooperación para el desarrollo.
[36543] - 134.B Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el Exterior.
[36544] - 422.I Educación en el Exterior.
[36545] - 457.B Olimpiada Barcelona 92.
[36546] - 541.A Investigación Científica.
[36547] - 541.B Astronomía y Astrofísica.
[36548] - 542.A Investigación Técnica. Las razones que nos han llevado a excluir estos programas son diversas.
[36549] Algunos de ellos, como son el 134.A, el 134.B o el 422.I, no son imputables a ninguna comunidad en concreto sino al exterior.
[36551] Este es el caso del programa 121.C.
[36552] Por último, encontramos programas que varían mucho a lo largo del tiempo o que están dedicados a objetivos muy concretos, que tampoco hemos creído oportuno incluir en nuestro análisis.
[36553] El programa que afecta a las Olimpiadas o los dedicados a la investigación son ejemplos claros de ello.
[36554] Además de éstos, excluimos el programa 800.X, (caps. 4 y 6) que aparece en Tenerife y en Madrid ya que en él constan las transferencias que van del Ministerio a los «Organismos Autónomos Administrativos y Comerciales (OOAA)» que de él dependen y que tratamos aparte.
[36555] Cabe señalar que en algunos de los cuadros que se presentan en el anexo 2, en los que repetimos nuestra estimación bajo diversos supuestos, excluimos además el programa 422.D dedicado a la Enseñanza Unversitaria, dado que los centros universitarios no se reparten uniformemente por todo el territorio, sino que son especialmente relevantes para algunas comunidades.
[36556] Por lo que respecta a las inversiones reales (capítulo 6) podemos utilizar los Presupuestos Generales del Estado y en concreto los de los OOAA dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia ya que los datos provincializados vienen publicados en los «Anexos de Inversiones Reales».
[36557] La inversión nueva del Ministerio de Educación y Ciencia la realiza fundamentalmente la «Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar».
[36558] Hemos optado por ignorar las inversiones realizadas por el resto de OOAA (Consejo Superior de Deportes, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Instituto de Astrofísica de Canarias), no sólo porque las cantidades que gestionan son comparativamente muy pequeñas en relación a la Junta de Construcciones, sino también porque en algunos casos pueden ser distorsionadoras para algunas comunidades, que centralizan este gasto.
[36559] Es el caso de Canarias (Instituto de Astrofísica) o Cantabria (UIMP).
[36561] A destacar que el gasto realizado por la Junta sólo afecta a las CCAA del artículo 143 y a Navarra, sin competencias educativas.
[36562] Una vez considerados los datos de inversión nueva de la Junta de Construcciones y dado que sus transferencias de capital (capítulo 7) son nulas (año 1989) o bien mínimas (año 1988), tan solo queda pendiente regionalizar el gasto corriente de este organismo autónomo.
[36563] Para 1989, según el presupuesto, el gasto total de la Junta es de 74.765,50 millones de pesetas, de los cuales 71.754 millones eran gastos de inversión.
[36564] Esto significa que el gasto corriente es de 3.011'50 millones de pesetas.
[36565] Dado que no disponemos de datos por provincias o por regiones, utilizamos el criterio de la igualdad per cápita para imputar este gasto corriente a las comunidades del artículo 143.
[36566] Por lo que respecta al año 1988, el gasto total de este organismo es de 50.781,515 millones de pesetas, de los que 2.961'515 son gastos corrientes que imputamos usando el mismo criterio de igualdad per cápita.
[36567] El resultado de sumar todas estas cantidades nos proporciona una estimación del gasto regionalizable en educación que todavía no realizan las CCAA.
[36568] Así pues, para cada comunidad: Financiación incondicionada de las CCAA + Gasto corriente del Ministerio de Educación + Gasto corriente de la Junta de Construcciones en las CCAA art.143 + Transferencias de capital del Ministerio + Inversiones reales de la Junta a las CCAA art.l43 + Fondo de Compensación Interterritorial, por inversión nueva = Financiación total.
[36569] Este procedimiento hace referencia a las comunidades de régimen común.
[36571] En este caso partimos de su presupuesto de ingresos consolidado, y sumamos las cantidades correspondientes a los capítulos 1, 2, 3,4 y 7, es decir, ingresos impositivos, tasas y transferencias (corrientes y de capital).
[36572] De esta cifra deducimos las transferencias por Seguridad Social (no incluidas tampoco en las comunidades de régimen común) y la cantidad correspondiente al cupo que pagan al Estado.
[36573] La cantidad que resulta es aquella que consideramos paralela a la financiación incondicionada del resto de comunidades.
[36574] A continuación sumamos el gasto corriente realizado por el Ministerio de Educación y las transferencias de capital que reciben de éste.
[36575] No sumamos cantidad alguna en concepto de FCI, dado que ya viene incluida, como una transferencia del Estado, en el capítulo 7 de sus presupuestos de ingresos.
[36576] Las cifras obtenidas, para las comunidades de régimen común, mediante la aplicación de la metodología descrita se presentan en los cuadros 2 y 3 de la sección siguiente para 1988 y 1989, respectivamente.
[36577] Los resultados para las comunidades forales se presentan en los cuadros 4 y 5.
[36578] En realidad, el trato diferenciado que nos hemos visto obligados a utilizar para las comunidades forales hace que, seguramente, estemos sobreestimando sus resultados.
[36579] Esto se debe a que en los presupuestos consolidados de las CCAA, y en concreto en los capítulos de transferencias, se incluyen más partidas de las que nosotros hemos considerado en las comunidades de régimen común.
[36581] Se obtienen los resultados que figuran en el cuadro 1, que reproducimos más adelante.
[36582] Cabe señalar que en la primera columna se incluye el total de FCI recibido por cada comunidad (total que se integra dentro del capítulo 7 del presupuesto de ingresos), mientras que en las segunda se incluye tan sólo la parte del fondo que se destina a inversión según nuestra estimación.
[36583] Recordemos que en algunos casos de esta estimación resulta un número negativo, cosa que contribuye a acentuar las diferencias existentes.
[36584] En la tercera columna presentamos los resultados de la metodología utilizada en este artículo para el cálculo de la financiación total de las CCAA, pero incluyendo todo el FCI en lugar de excluir la parte destinada al desarrollo regional.
[36585] Las diferencias, en algunas comunidades se reducen sensiblemente.
[36586] De hecho, este ejercicio lo hemos realizado sólo para 1989.
[36587] Los resultados para 1988 serían muy parecidos: la estimación de la financiación de las CCAA vía presupuesto de ingresos provoca una sobreestimación, general a todas las comunidades, pero más acentuada en las del artículo 151, respecto a la estimación vía financiación incondicionada y FCI.
[36588] Esta sobreestimación es especialmente destacable en las comunidades uniprovinciales, en las que se sobreponen los presupuestos de la comunidad autónoma y los de las respectivas diputaciones.
[36589] Este es el caso de Asturias, Murcia, Madrid, Cantabria y La Rioja.
[36591] En algunos casos estas estimaciones vía presupuesto de ingresos son el doble de las realizadas vía financiación incondicionada.
[36592] Baleares, aún siendo uniprovincial, actúa como pluriprovincial, ya que los consejos insulares juegan el papel de diputaciones provinciales y por lo tanto su sobreestimación es mucho menor que la del resto de uniprovinciales.
[36593] Así, el uso del primer método en las comunidades forales y del segundo en el resto, hace que estemos sobreestimando sus resultados respecto a las CCAA de régimen común.
[36594] Pero, además, la cifra que asignamos a la comunidad foral de Navarra está doblemente sobreestimada dado su carácter de comunidad uniprovincial y que por tanto absorbe el presupuesto de la diputación foral.
[36595] Estas dificultades a la hora de homogeneizar el trato de las comunidades forales y las de régimen común nos ha llevado a dejar de lado a las primeras y a centrar nuestro análisis, casi de forma exclusiva, en las CCAA de régimen común.
[36596] Una vez obtenidos los datos, calculamos cual es el gasto total per cápita en las diferentes comunidades.
[36597] Entonces, contabilizamos los déficits que cada una de las CCAA presenta respecto aquella en la que obtenemos un gasto per cápita más elevado.
[36598] En el cálculo de estos déficits subyace la idea de que ninguna comunidad ha de ver empeorada su situación como consecuencia de algún cambio que se pueda producir, y, por lo tanto, tomar como guía la comunidad con un mayor gasto per cápita es una manera de garantizar esta condición.
[36599] A continuación, buscamos los déficits totales existentes en cada CCAA y una vez sumados estos resultados obtenemos una cifra que nos indica cual es la cantidad de recursos necesaria para igualar el gasto per cápita en todas la comunidades, evitando empeorar la situación de alguna de ellas, una vez producido el cambio.
[36601] Todos estos cálculos se realizan solamente para las comunidades de régimen común, ignorando los resultados obtenidos en las forales.
[36602] En Navarra, el gasto per cápita -teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente- es mucho más elevado que en el resto de comunidades y su inclusión provocaría un aumento desproporcionado de la cantidad de recursos necesaria ya que se deberían igualar todos los gastos per cápita al suyo, como hemos señalado anteriormente.
[36603] El cálculo de estos déficits y de la cantidad total necesaria para llevar a cabo la igualación se presenta en los cuadros 6 y 7 de la sección tercera.
[36604] RESULTADOS 
[36605] En esta sección presentamos las cifras que, de alguna manera, resumen los resultados de nuestro análisis.
[36606] Los cuadros 2 y 3 son una recopilación de los datos utilizados para 1988 y 1989 respectivamente.
[36607] De hecho, mantenemos la población constante en ambos años.
[36608] Hemos creído oportuno hacerlo así por coherencia con el cálculo de la parte de FCI destinada a inversión, donde mantenemos la población constante, pero el uso de la población de cada período estudiado no alteraría en gran medida nuestras conclusiones, dado que las diferencias son mínimas.
[36609] En la segunda columna figura la suma de los gastos del Ministerio de Educación, una vez descontadas las cantidades referidas a los programas mencionados anteriormente.
[36611] Se trata principalmente de recursos del capítulo 4, es decir, transferencias a la gratuidad de la enseñanza destinadas mayoritariamente a centros de E.G.B.
[36612] La tercera columna es la agregación de las inversiones reales de la Junta de Construcciones regionalizadas según los Presupuestos Generales del Estado y el gasto corriente de este organismo repartido según el criterio de la «igualdad per cápita».
[36613] Recordemos que el gasto de este organismo sólo afecta a las comunidades sin competencias educativas.
[36614] A continuación figuran las cantidades destinadas a inversión nueva dentro del FCI recibido por cada comunidad, -cuya explicación detallada se presenta en el anexo 1-, y por último la financiación incondicionada de cada comunidad, entendida como la suma de participación en los ingresos del estado, recaudación efectiva de impuestos y tributos cedidos y tasas.
[36615] Los cuadros 4 y 5 resumen los datos referidos a las comunidades forales: la población (constante para los dos años), los gastos del Ministerio de Educación, la suma de los capítulos presupuestarios correspondientes, el cupo a pagar al Gobierno Central y las transferencias por Seguridad Social en el País Vasco, cantidades, éstas dos últimas, que deduciremos del resto para calcular la financiación total.
[36616] En los cuadros que siguen se calculan los déficits existentes en cada comunidad respecto aquella en la que la financiación per cápita es más elevada.
[36617] En el cuadro 5, con los resultados para 1988, la comunidad con una mayor financiación per cápita es Cantabria, que presenta una diferencia mínima respecto a Canarias.
[36618] La igualación de la financiación per cápita de todas las CCAA de régimen común a Cantabria supondría un volumen de recursos adicionales de 471.174 millones de pesetas repartidos adecuadamente entre ellas.
[36619] Con la inclusión del País Vasco este volumen adicional de recursos aumentaría hasta 518.971 millones de pesetas.
[36621] Esto significa que un habitante de esta comunidad recibe más del doble de lo que recibe un habitante de la comunidad de régimen común con una financiación per cápita mayor, y más del triple de lo que recibe un habitante de Murcia, la comunidad de régimen común con una financiación per cápita menor.
[36622] De hecho este déficit global de 518.971 millones de pesetas pasa a ser de 469.253 si pudiera reducirse con el superávit de 49.718 millones de pesetas que presenta Navarra.
[36623] El cuadro 7 presenta los mismos cálculos pero referidos a 1989.
[36624] Este año la comunidad con una financiación per cápita más elevada pasa a ser Canarias y la cantidad adicional necesaria para igualar la financiación per cápita de todas las CCAA de régimen común a ella es de 508.111 millones de pesetas.
[36625] Esta cantidad aumenta en 6.428 millones si tenemos en cuenta el déficit del País Vasco, que se reduce considerablemente respecto al del año anterior.
[36626] La explicación la encontramos, no sólo en el aumento de su presupuesto de ingresos, sino también en que ha disminuido notablemente el cupo que paga al Gobierno Central.
[36627] El superávit de la comunidad navarra aumenta y se sitúa en 62.281 millones de pesetas.
[36628] SOLIDARIDAD Y CORRESPONSABILIZACIÓN FISCAL: UN MECANISMO REALIZABLE DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 
[36629] INTRODUCCIÓN 
[36631] En sus etapas iniciales el objetivo fundamental es agilizar el proceso de transferencias de los servicios públicos correspondientes a la esfera competencial de las comunidades autónomas sin que tenga lugar una reflexión sobre la naturaleza y propiedades económicas del mecanismo de financiación.
[36632] Este proceso se acelera mucho en los dos últimos años del llamado "período transitorio", que finaliza en 1986.
[36633] En la actualidad, finalizando ya el "período definitivo" puede darse el proceso como prácticamente por concluido al haber alcanzado todas las comunidades autónomas los techos competenciales inicialmente previstos.
[36634] El objeto del presente trabajo consiste en elaborar una propuesta de modificación del método de financiación que sea compatible con las directrices básicas de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y que permita afrontar algunas de las deficiencias más obvias del presente sistema.
[36635] Por ello empezaremos haciendo un listado de los problemas más relevantes para pasar luego a la fase constructiva, en la que se tratará de diseñar un mecanismo que permita mejorar algunas de estas deficiencias.
[36636] Como se verá, no se trata tanto del diseño de un mecanismo óptimo, como de sugerir modificaciones del sistema actual que, teniendo en cuenta el contexto político e institucional, sean realizables y permitan un mayor cumplimiento de los objetivos constitucionales de autonomía, suficiencia y solidaridad.
[36637] LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA HACIENDA AUTONÓMICA EN ESPAÑA 
[36638] Desde el punto de vista económico, el objetivo de todo mecanismo de financiación autonómica es la eficiencia en la provisión de bienes públicos y la equidad.
[36639] Mediante un sistema descentralizado no sólo se consigue el objetivo político de la autonomía, sino que también puede ser más fácil conseguir una mayor eficiencia
[36641] Sin embargo existen infinitas maneras posibles de descentralizar decisiones y sus consecuencias son de naturaleza muy distinta.
[36642] Por ello es necesario estructurar un mecanismo descentralizado correcto que lleve a los agentes económicos -los gobiernos subcentrales en este caso- a tomar las decisiones apropiadas.
[36643] Cuando se analiza la estructura formal del sistema de financiación autonómica del llamado período definitivo se detectan inmediatamente graves deficiencias que no escaparían a un estudioso de la materia.
[36644] Estos fallos de diseño, que discurren en el plano teórico, tienen su correlato en varias disfunciones de carácter práctico.
[36645] Esquemáticamente pueden resumirse en cuatro puntos.
[36646] Falta de autonomía tributaria y corresponsabilización fiscal 
[36647] La característica fundamental del desarrollo del proceso antonómico en nuestro país es la radical asimetría entre la acusada descentralización del gasto y la pronunciada centralización de los ingresos.
[36648] Esta característica está en el origen de la mayoría de los problemas que aquejan a la hacienda autonómica en España.
[36649] Efectivamente, la descentralización presupuestaria no se ha visto acompañada de la correspondiente autonomía financiera en la vertiente de los ingresos.
[36651] En resumen, la asimetría entre los ingresos y los gastos crea un importante problema de corresponsabilización fiscal de las comunidades autónomas en el doble frente de la lucha contra el fraude y del compromiso ante el propio electorado para determinar el nivel apropiado de gasto público.
[36652] Esta falta de autonomía tributaria se manifiesta por el excesivo peso de las subvenciones frente a los ingresos propios.
[36653] En 1989 los recursos financieros obtenidos de los tributos propios no superaban el 3% de la financiación básica de las comunidades autónomas de régimen común.
[36654] En cambio, en países como Estados Unidos, Canadá o Alemania, los recursos propios son superiores al 60% del total 2.
[36655] Dispersión generalizada e inexplicable de la financiación per cápita de las comunidades autónomas 
[36656] El origen de esta situación está sin duda en el "período transitorio" cuando, por razones de prudencia política que es difícil no compartir, se optó por el criterio del coste efectivo como fundamento del reparto de los recursos entre las comunidades autónomas.
[36657] Con ello se garantizaba el funcionamiento de todos los servicios traspasados al mismo nivel de prestación que daba la administración central.
[36658] El criterio del coste efectivo fue muy criticado debido a las dificultades de cálculo derivadas de la falta de una contabilidad analítica.
[36659] Pero existe una crítica de mayor profundidad que se refiere a la aceptación acrítica del  statu quo  como criterio de equidad en la distribución territorial del gasto.
[36661] Y, efectivamente, cuando el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el Método para la aplicación del sistema de financiación para el quinquenio 1987/1991 concluyó el denominado "período transitorio" e inició el "período definitivo" en el que, de acuerdo con las previsiones del artículo 13 de la LOFCA, se abandonaba el criterio del coste efectivo para utilizar la suma ponderada de unas variables socioeconómicas que se presumían como buenos índices de necesidad.
[36662] El sistema definitivo supuso un aumento del 43% en la cuantía de la financiación en 1987.
[36663] Quizá por ello pasó relativamente inadvertido el hecho de que la introducción de las variables socioeconómicas no fue más que un maquillaje que se sobrepuso al criterio subyacente del coste efectivo.
[36664] En efecto, como se muestra en la tabla adjunta, la participación relativa de las comunidades autónomas fue prácticamente idéntica a la del período transitorio.
[36665] El paso del sistema transitorio al definitivo: porcentajes de participación. 
[36666] Esta similitud se presenta gráficamente en el gráfico 1, donde en el eje horizontal se representan los porcentajes de participación en los recursos para competencias comunes (y por tanto homogéneas para todas las comunidades) del período transitorio y en el vertical los porcentajes de participación que resultan de la aplicación de la fórmula de las variables socioeconómicas previstas por el Método.
[36667] Figura 1 
[36668] A la vista de la precisión del ajuste no cabe duda de que la elección de las ponderaciones de las variables socioeconómicas respondía más al ánimo continuista y al interés por no provocar conflictos que a un intento sistemático de valoración de las necesidades relativas de las comunidades.
[36669] La cantidad de variables socioeconómicas más la redefinición de algunas de ellas proporcionaban suficientes grados de libertad para que pudieran definirse unos parámetros que reprodujeran con gran exactitud la distribución precedente.
[36671] Fue la gran oportunidad perdida: en lo que se refiere a la distribución territorial del gasto el cambio todavía no ha llegado.
[36672] Reflexionemos un poco más sobre un reparto que presumiblemente responde al principio de solidaridad.
[36673] En términos generales, entendemos por solidaridad la ayuda que los más ricos deben prestar a los más pobres.
[36674] Por ello parece apropiado empezar por examinar las cifras relativas a la financiación de las competencias comunes
[36675] de las comunidades autónomas junto con el indicador más aceptado de riqueza: la renta per cápita.
[36676] Financiación de competencias comunes y renta per cápita 
[36677] La disparidad en la financiación por habitante de las competencias comunes (y por tanto homogéneas) es notable.
[36678] Así, por ejemplo, para unos mismos servicios públicos el residente de Catalunya recibe 6.819 pesetas, mientras que el de Castilla-La Mancha recibe 16.386.
[36679] ¿Puede la riqueza de las distintas comunidades explicar esas diferencias?
[36681] En el gráfico 2c la financiación por habitante crece con la renta per cápita.
[36682] Sería el reflejo del hecho, observado en muchos países, de que los servicios públicos son bienes normales cuya demanda aumenta con el nivel de renta.
[36683] Otra relación, de carácter normativo, sería la representada en el gráfico 2a mediante una línea horizontal, que expresa el ideal de igualdad de servicios públicos para todos los ciudadanos independientemente de su contribución a la financiación de los mismos a través de un sistema tributario progresivo.
[36684] Finalmente, la versión normativa más redistributiva se representa en el gráfico 2b.
[36685] En este caso la financiación per cápita es una función decreciente de la renta per cápita de modo que los más ricos deben tener servicios públicos peor dotados.
[36686] Figura 2a 
[36687] Figura 2b 
[36688] Figura 2c 
[36689] En rigor, el sistema español no responde a ninguno de los tres.
[36691] Sin embargo, la enorme dispersión alrededor de esa recta pone en evidencia la escasa coherencia en la aplicación del principio de solidaridad.
[36692] Figura 3 
[36693] Relación entre renta per cápita y financiación per cápita de competencias comunes. 
[36694] La financiación de las competencias de educación de las comunidades del artículo 151 es bastante menos problemática, como puede verse en los datos que se adjuntan.
[36695] Financiación per cápita de competencias del art.151 y renta per cápita 
[36696] Insuficiencia generalizada de los recursos globales que el conjunto de las comunidades autónomas tiene para ejercer las competencias asumidas 
[36697] Ello se debe a dos razones.
[36698] Primera, el punto de partida fue bajo.
[36699] Segunda, el ritmo de crecimiento ha sido insuficiente.
[36701] En primer lugar, porque el método de cálculo utilizado para la valoración del coste efectivo - donde eran los propios responsables de la Administración central de los servicios a transferir los que determinaban los "porcentajes de transferibilidad" -implicó una subvaloración sistemática de los gastos corrientes que alteró significativamente la relación "gastos de personal-gastos corrientes".
[36702] En segundo lugar, porque se excluyeron del cómputo del coste efectivo la inversión nueva y las transferencias.
[36703] El coste efectivo constaba fundamentalmente de las partidas de los capítulos 1 y 2.
[36704] Los recursos necesarios para la inversión se canalizaron a través del Fondo de Compensación Interterritorial lo que, además de desvirtuar totalmente la naturaleza de un mecanismo de desarrollo regional, condujo a una alteración de la relación natural entre los gastos corrientes y los gastos de inversión propios de cada servicio debido a que los criterios de reparto del Fondo de Compensación Interterritorial eran mucho más redistributivos que los de la financiación básica.
[36705] En el sistema definitivo un 25% del FCI pasó a formar parte de la financiación incondicionada lo cual alivió parcialmente el problema.
[36706] Pero además de partir de la insuficiencia, el crecimiento de la participación en los ingresos del estado resultante de los mecanismos automáticos de ajuste previstos en el Método, ha sido sistemáticamente inferior al ITAE (ingresos tributarios ajustados estructuralmente).
[36707] Ello se debe a que, contrariamente al espíritu de la LOFCA, el Método establece unos techos máximos y mínimos (lo que Solé i Vilanova [1989] ha denominado agudamente el "porcentaje con muletas") a la evolución anual de los recursos puestos a disposición de las comunidades autónomas.
[36708] Ello ha desnaturalizado completamente el sistema de participación impositiva inicialmente previsto y ha aumentado la participación relativa de los gastos en los servicios provistos por la Administración Central en relación a los de los servicios transferidos a las comunidades autónomas sin que haya nada que indique que las necesidades de los ciudadanos hayan evolucionado en este sentido.
[36709] Además, ha contribuido a ampliar la tremenda brecha que existe entre la financiación per cápita de las comunidades de régimen común y las de régimen foral.
[36711] La diferencia entre comunidades del 143 y del 151, que tienen techos competenciales muy distintos, siempre ha sido un elemento que ha complicado mucho la elaboración de criterios justos, claros y transparentes de distribución de recursos.
[36712] La homogeneización de los techos competenciales sigue siendo una asignatura pendiente.
[36713] LAS POSIBILIDADES DE CAMBIO 
[36714] El «Informe sobre la reforma de la imposición personal sobre la renta y el patrimonio» publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda en Junio de 1990 contiene un anexo sobre la corresponsabilización fiscal de comunidades autónomas y corporaciones locales en el que, reconociendo la importancia de los problemas 1 y 2, considera la posibilidad de seleccionar algunos impuestos de titularidad estatal (como el IVA o el IRPF) y analizar las ventajas e inconvenientes que tendría la posibilidad de que las comunidades autónomas pudieran: 
[36715] a)  Intervenir parcialmente en la fijación de la normativa del impuesto aplicable a los residentes del territorio.
[36716] b)  Asumir la gestión de las figuras tributarias del Estado en el propio territorio.
[36717] c)  Participar en un porcentaje fijo en la recaudación del impuesto en el territorio, siendo este porcentaje común a todas las comunidades con el mismo nivel competencial.
[36718] Es evidente que las tres alternativas refuerzan considerablemente la corresponsabilización fiscal.
[36719] Además, la tercera contribuye a disminuir el peso de las subvenciones en la financiación incondicionada.
[36721] a) El IVA es un impuesto fácilmente trasladable.
[36722] b) El marco general de la Europa comunitaria plantearía dificultades graves de gestión.
[36723] c) Sería incompatible con la armonización fiscal europea.
[36724] Tras consideraciones de diversa índole que no vienen al caso, en el «Informe sobre la reforma de la imposición personal sobre la renta y el patrimonio» anteriormente mencionado se abre la posibilidad de que sea el IRPF el impuesto estatal en el que participen las comunidades autónomas.
[36725] Pero al mismo tiempo se niega rotundamente cualquier posibilidad de fraccionamiento de la gestión tributaria del mismo.
[36726] El Informe sobre la Reforma de la Imposición Personal sobre la Renta es concluyente: "los inconvenientes prácticos de la ruptura de unidad de gestión del IRPF en el territorio son evidentes para cualquiera que conozca el proceso de gestión tributaria.
[36727] Los problemas de coordinación, de intercambio de flujos de información, de determinación de la "residencia" de los contribuyentes serían tales que la eficiencia y la equidad del sistema se comprometería gravemente....
[36728] La ruptura de la unidad de gestión del IRPF debe evitarse a toda costa".
[36729] De este modo las principales vías de reforma que quedan abiertas se limitan al impuesto sobre la renta de las personas físicas.
[36731] EL MECANISMO DE FINANCIACIÓN 
[36732] Los elementos básicos que configuran el territorio factible dentro del cual es posible moverse para articular un mecanismo de financiación quedan ya configurados.
[36733] De los cinco problemas del sistema actual, la propuesta que aquí se presenta no hace más que una referencia provisional a uno de ellos, a saber, el de la insuficiencia de los recursos globales de las comunidades autónomas.
[36734] Sin embargo se enfrenta e intenta dar una solución a todos los restantes.
[36735] En particular, se respetará la importancia que hasta ahora se ha dado al principio de solidaridad en los mecanismos de financiación autonómica.
[36736] Nótese, en primer lugar, que existe una tensión entre los objetivos de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal, por un lado, y el de solidaridad, por otro.
[36737] Para calibrar la tensión relativa entre los dos criterios consideremos por un momento dos mecanismos alternativos de reparto que estarían dirigidos preferentemente al logro de cada uno de esos objetivos.
[36738] Principio de derivación territorial 
[36739] Según este principio cada comunidad recibiría una participación directamente proporcional a la contribución de su territorio a los ingresos del estado.
[36741] Si a este principio de atribución de recursos se añade la total potestad normativa en la configuración del impuesto se consigue el grado máximo de autonomía financiera y, consecuentemente, de responsabilización fiscal.
[36742] La correspondencia entre la financiación obtenida y el esfuerzo fiscal es total.
[36743] Por tanto la estructura de incentivos está perfectamente diseñada y no plantea problema alguno.
[36744] Principio de solidaridad 
[36745] Según este principio todos los ciudadanos deberían contribuir a los gastos para la provisión de los servicios públicos en todo el estado.
[36746] Paralelamente, a igualdad de esfuerzo fiscal, todos los ciudadanos tendrían derecho a un mismo grado de acceso a los servicios públicos independientemente de la comunidad de residencia.
[36747] En este trabajo tomaremos la población relativa como índice de necesidad de modo que la igualdad de acceso a los servicios públicos se traduce en la igualación de la financiación per cápita de las comunidades autónomas.
[36748] Esta opción se apoya en las conclusiones de Calsamiglia (capítulo 8), en las que utilizando un modelo de descentralización óptima del gasto público y utilizando los índices de necesidad relativa de Bosch y Escribano [1985] y [1988] se demuestra que en el caso español el principio de solidaridad implica la igualación de la financiación por habitante en todas las comunidades.
[36749] La conclusión es robusta por cuanto no se altera significativamente cuando se utilizan "grados de progresividad"
[36751] Ponsati (capítulo 10) llega a la misma conclusión desde la perspectiva de la comparación internacional: a pesar de que diversos estudios -como por ejemplo Bricall y otros [1984], Bird [1986], y Castells [1986]- muestran la diversidad de los mecanismos jurídicos e institucionales de los que se han dotado los países federales a lo largo de la historia, la fracción de los recursos públicos que obtiene cada gobierno subcentral depende de modo casi exclusivo de la población y, en menor medida, del nivel de renta.
[36752] En resumen, si diversos países federales tuvieran que repartir sus recursos de acuerdo con la fórmula de las variables socioeconómicas del "sistema definitivo" y tuvieran que escoger el valor de los coeficientes de ponderación de cada una de ellas para reproducir con la máxima fidelidad la asignación de recursos actual, darían a la variable población un peso prácticamente igual a la unidad.
[36753] En cualquier caso, lo que importa resaltar ahora es que en cualquiera de sus interpretaciones, el principio de solidaridad implica que el reparto de recursos debe hacerse en función de alguna medida de la necesidad relativa y, por tanto, desvincula la financiación obtenida del esfuerzo fiscal o de cualquier otra decisión que puedan tomar los gobiernos subcentrales.
[36754] La implicación inmediata es la falta de autonomía financiera y de corresponsabilización fiscal.
[36755] Responsabilizar significa hacer pagar las consecuencias positivas o negativas a aquellos que toman la decisión.
[36756] Buscar un compromiso aceptable entre estos dos extremos constituye uno de los grandes retos que debe afrontar el nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas.
[36757] Los dos principios conducirían a un reparto de recursos muy distinto.
[36758] En el cuadro adjunto se representa la participación relativa de las comunidades autónomas en el total de los recursos transferidos si a igualdad de techos competenciales los recursos se distribuyeran de acuerdo con el principio de derivación territorial o con el principio de igualdad de acceso a los servicios públicos.
[36759] Derivación territorial y igualdad per cápita 
[36761] de cualquier decisión de las comunidades autónomas y viene determinado por las fórmulas dependientes de las variables socioeconómicas descritas en el Método [1988].
[36762] ¿En qué medida es posible introducir elementos de corresponsabilización fiscal en un mecanismo tan claramente sesgado hacia el principio de solidaridad dentro del marco de la LOFCA y sin provocar alteraciones sustantivas que pudieran distorsionar gravemente el funcionamiento del entero sistema autonómico?
[36763] El mecanismo que aquí se propone es un intento en esta dirección que trata de potenciar al máximo los elementos de corresponsabilización fiscal dentro del estrecho marco de la LOFCA y las posturas ya tomadas del Ministerio de Economía y Hacienda en materia de descentralización de la gestión tributaria.
[36764] Entendemos que la falta total de elementos de corresponsabilización fiscal del sistema vigente distorsionan gravemente la estructura de atribución de responsabilidades económicas y políticas y que es una prioridad básica en la remodelación del sistema de financiación.
[36765] A continuación describimos las grandes líneas que informan el mecanismo de financiación propuesto.
[36766] 1.  Creación de una agencia tributaria como consorcio en el que participan las comunidades autónomas.
[36767] En el caso de impuestos participados por las comunidades autónomas la agencia tributaria liquida directa, puntual y simultáneamente con el gobierno central y las comunidades autónomas.
[36768] 2.  De acuerdo con las directrices generales de la LOFCA se garantiza a las comunidades autónomas un nivel normativo de ingresos que viene parcialmente determinado por las variables socioeconómicas del artículo 13 de dicha ley.
[36769] La consecución de ese nivel normativo garantizado no requiere ninguna decisión por parte de las comunidades autónomas.
[36771] La mera percepción por parte de las comunidades autónomas de que la fórmula sea negociable en un futuro actúa como un fuerte freno para que éstas tengan incentivos a enfrentarse a su propio electorado pagando los costes de su autonomía financiera.
[36772] Por razones que ya hemos apuntado, el candidato natural es la igualdad per cápita de la financiación garantizada, lo cual se traduce en que el peso de la variable población en la fórmula actual pase del 59% actual a cifras próximas al 100%.
[36773] I La eficiencia en la provisión de bienes públicos es lo que subyace al objetivo de suficiencia financiera, es decir, que existan recursos suficientes para proveer los niveles de servicios públicos deseados por los ciudadanos.
[36774] Aunque las competencias comunes suponen una proporción pequeña de los gastos de las comunidades con mayores niveles de autonomía, tiene interés su análisis por ser las competencias que tienen todas  lascomunidades.
[36775] Esta homogeneidad permite establecer comparaciones.
[36776] Los datos son los utilizados en el Método [1988]
[36777] Como indica J.F.Corona [1989], la relación entre losgastos de funcionamiento transferidos (capitulo II) y los de personal (capítulo 1) es del 1 al 11% para las comunidades autónomas, y del 1 al 21% para la Administración Central.
[36778] Además, se produjo una duplicación de los servicios ya que el proceso de transferencias no supuso una reducción paralela en los gastos del Estado.
[36779] J.F.Corona valora este exceso de gasto del Estado en una cifra comprendida entre los 248 y los 845 millones de pesetas.
[36781] En el trabajo no se han tenido en cuenta algunos factores tales como la diferencia en los costes de provisión, las externalidades y las economías de escala que en el caso de algunos servicios abogarían por una distribución de recursos significativamente sesgada en favor de las zonas, urbanas más ricas.
[36782] Excepción hecha de los tributos propios, que constituyen menos de un 3% de la financiación, y de los tributos cedidos, que cualquier cantidad por encima de un nivel normativo revierte directamente a la comunidad autónoma, lo cual genera incentivos correctos para mejorar la gestión de los mismos, aunque genera una cierta arbitrariedad en la determinación de estos niveles normativos.