[36001] Déficits de stock de capital (pesetas por habitante) 
[36002] Dicho stock será el correspondiente a volúmenes de inversiones «ideales» desde el 68 al 88.
[36003] Para su cómputo hemos calculado la distribución de inversiones que obtendríamos en cada año si nos ajustásemos a la siguiente fórmula: xxx donde xxx es la inversión que corresponde a la comunidad «xxx» en el año «xxx»; xxx es el FCI resultante de aplicar la nueva fórmula a las nueve comunidades que han sido propuestas para recibir FCI del año 90 al 92; xxx recoge la inversión que no corresponde a desarrollo regional, para cada año supone el volumen de inversión total menos el FCI y esta inversión se distribuirá proporcionalmente a la población de cada comunidad en cada año.
[36004] En otras palabras, suponemos que la actual formulación del FCI no es sino el reconocimiento formal de los criterios que implícitamente el gobierno ha venido siguiendo en su política de distribución territorial de la inversión.
[36005] Así: xxx donde xxx es el volumen de inversión del Estado y organismos autónomos para el año xxx, xxx es la población total española de dicho año, xxx es el VAB por habitante medio de las nueve comunidades, xxx es el VAB por habitante medio de las nueve comunidades y xxx es la población total de las nueve comunidades.
[36006] Estas comunidades participantes en el FCI son: Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Valencia, Extremadura, Galicia y Murcia.
[36007] Hemos supuesto que estas nueve comunidades serían las beneficiarias del FCI a lo largo de los años que hemos considerado dado que el criterio mediante el cual han sido seleccionadas para recibir fondos en los años 90, 91 y 92 no es extrapolable a todos los años que analizamos.
[36008] El reparto de este FCI entre las nueve comunidades participantes se ha hecho también siguiendo la fórmula propuesta para el nuevo FCI, ya descrita en la introducción.
[36009] Así: xxx donde xxx es la población total de las nueve comunidades, xxx el VAB por habitante medio en las nueve comunidades y xxx el VAB por habitante medio en la comunidad xxx.
[36011] Los volúmenes de inversión deflactados resultantes de aplicar esta fórmula a lo largo del período 1968-1988 aparecen en el cuadro 11.
[36012] Déficits por habitante en el stock de capital 
[36013] Para estos volúmenes de inversiones «ideales» se han calculado los stocks de capital «ideal», y las disparidades existentes entre los stocks per cápita reales y los «ideales».
[36014] Las comunidades que presentan déficits respecto a sus respectivos stocks ideales son: Andalucía, Baleares, Castilla la Mancha, Cataluña, Valencia, Galicia, Murcia, Navarra y el País Vasco.
[36015] De ellas Baleares, Cataluña, Valencia, Murcia, Navarra y el País Vasco muestran también déficits respecto a la media.
[36016] El dato más sorprendente es el fuerte déficit de Baleares del orden de 225.000 pesetas por habitante.
[36017] Destaca también el gran superávit de Asturias próximo a las 400.000 pesetas por habitante.
[36018] Los stocks de capital ideales se presentan en el cuadro 12.
[36019] RELACIÓN ENTRE EL STOCK DE CAPITAL Y OTRAS VARIABLES SOCIOECONÓMICAS. 
[36021] La existencia de causalidad entre el PIB y el stock de capital parece obvia en función de los resultados del cuadro 10, esto no es así para la superficie.
[36022] Al regresar capital con superficie pretendemos captar la incidencia de inversiones en infraestructura, como carreteras, por ejemplo, sobre los volúmenes de capital.
[36023] Regresión capital per cápita frente a superficie 
[36024] La regresión efectuada nos da la siguiente ecuación: xxx.
[36025] El coeficiente de determinación nos queda de 0'02, por lo que la capacidad predictiva del modelo no es buena.
[36026] Conjuntamente los coeficientes no quedan significativos.
[36027] El contraste de la hipótesis nula de que el parámetro correspondiente a la superficie sea cero no resulta rechazada.
[36028] Presentamos a continuación los resultados.
[36029] Figura 1 
[36031] En cuanto a la relación entre el stock de capital per cápita y la RPC, ésta vendria explicada por la siguiente ecuación: xxx.
[36032] Los dos coeficientes quedan significativos, pero el xxx resultante es muy bajo, por lo que la capacidad de ajuste del modelo no es buena; claramente no parece existir una relación de causalidad entre estas dos variables.
[36033] Figura 2 
[36034] Regresión múltiple capital, PIB, población. 
[36035] La relación resultante se ajusta a la ecuación: xxx.
[36036] La capacidad predictiva del modelo es de 0.84, por tanto es buena.
[36037] Los coeficientes son significativos conjuntamente.
[36038] CONCLUSIONES 
[36039] Existe una gran divergencia en el reparto del stock de capital por comunidades autónomas, encontrándose Valencia y Cataluña entre las comunidades con menores volúmenes de capital per cápita, y Extremadura y Asturias entre las que presentan los mayores.
[36041] Considerando los déficits per cápita en un escenario distinto, esto es, no respecto a la media nacional sino respecto al stock de capital resultante de dividir la inversión anual en inversión para el desarrollo regional e inversión nueva y suponiendo que la primera se distribuye de acuerdo con las pautas que regirán el nuevo FCI y la segunda proporcional a la población de cada comunidad, las comunidades con mayores divergencias negativas entre su stock de capital real y el que hemos denominado stock ideal son Castilla la Mancha'Baleares y Valencia; mientras que Asturias, Cantabria y Aragón estarían entre las que reflejan mayores superávits.
[36042] Cataluña, Valencia y Murcia registran déficits por habitante independientemente de cual sea el criterio con el que éste se define.
[36043] El diseño de una política de inversiones de la Administración central para paliar estos déficits se tendría que realizar en el marco de la metodología utilizada para el cálculo de las inversiones «ideales».
[36044] LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA SOLIDARIDAD 
[36045] INTRODUCCIÓN 
[36046] Con el advenimiento del Estado de las Autonomías parte de los servicios públicos que tradicionalmente venían siendo prestados por la Administración central fueron transferidos a las comunidades autónomas.
[36047] De acuerdo con la Constitución Española este importante proceso de descentralización del gasto público debía satisfacer, entre otros, los principios básicos de autonomía, suficiencia y solidaridad.
[36048] Aunque en la práctica se ha visto que no es fácil aplicar el principio de autonomía, por lo menos no hay muchas dudas sobre lo que dicho principio significa.
[36049] Podrán existir diferencias de opinión sobre cuál sea el grado de autonomía deseable, pero no sobre el grado de autonomía existente.
[36051] Lo normal es que surjan discrepancias no sólo sobre la medida en que sea deseable la puesta en práctica del principio de solidaridad, sino también sobre si una determinada distribución de los recursos es solidaria o no.
[36052] En principio todo el mundo estará de acuerdo en que la solidaridad se traduce en actuaciones que tienden a igualar.
[36053] El problema reside normalmente en saber qué es lo que debe igualarse.
[36054] En este trabajo proponemos una interpretación concreta del principio de solidaridad y estudiamos cuál es su traducción en una fórmula de financiación automática.
[36055] La interpretación que suscribimos es que todo ciudadano español tiene derecho a un mismo nivel de acceso a los servicios públicos independientemente de la comunidad autónoma de residencia.
[36056] Ello implica por tanto que la capacidad de gasto de las comunidades autónomas no tiene por qué ser igual a su capacidad fiscal: cada comunidad contribuye en función de su capacidad y recibe en función de sus necesidades.
[36057] En la evaluación de éstas, dos aspectos merecen una atención especial: los distintos niveles competenciales de las comunidades autónomas, de un lado, y la valoración de las necesidades de financiación de cada comunidad en términos estrictamente de los servicios traspasados.
[36058] El análisis de las implicaciones de la interpretación del principio de solidaridad aquí propuesta sobre las reglas de financiación autonómica requiere ante todo la articulación de dicho principio en un concepto preciso y cuantificable de necesidad de servicios públicos de una comunidad autónoma.
[36059] En este trabajo tomaremos de Bosch y Escribano el concepto básico de necesidad y el método para medirla en términos relativos.
[36061] Lo que diferencia nuestra aportación de la suya es el énfasis especial en los distintos niveles competenciales de las diferentes comunidades autónomas cuestión que no han resuelto adecuadamente y que sin duda dificulta enormemente la realización de comparaciones significativas.
[36062] Ruiz-Castillo y Sebastián [1988] resuelven este problema proponiendo un índice representativo del techo competencial de cada comunidad que toma el valor 1 para las comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución (a las que añaden Canarias y la Comunidad de Valencia por tener competencias en educación), y 0'6 para el resto de comunidades.
[36063] Aunque los autores advierten la arbitrariedad de tales índices, lo cierto es que están tan alejados de la realidad que los resultados del trabajo no pueden tener ningún afán prescriptivo.
[36064] En efecto como puede verse en el cuadro 1, dicho índice tenía un valor medio del 0'21 en el período transitorio.
[36065] En el período definitivo, al incorporarse a la financiación incondicionada un 25% del FCI el índice aumentó ligeramente pasando a un 0'26.
[36066] Peso relativo de las competencias comunes y las de educación (millones de pesetas, porcentajes)
[36067] Bosch y Escribano [1985] y [1988b] elaboran unos índices agregados en el supuesto de que todas las comunidades autónomas han recibido la totalidad de las transferencias comunes, las de educación y las del INSALUD, lo cual los hace poco apropiados para el análisis de las fórmulas de financiación autonómica en las que estas cuestiones se tratan mediante mecanismos distintos.
[36068] Afrontamos la tarea de la determinación de las necesidades relativas desde una perspectiva metodológica que tiene un doble apoyo.
[36069] Por un lado, el análisis se vertebra en torno a un modelo teórico sencillo que trata de captar la problemática básica de lo que es la descentralización del gasto público.
[36071] Por otro lado, se utilizan profusamente los índices de necesidad relativa de servicios públicos elaborados por Bosch y Escribano para aplicar el modelo al caso español y tratar de dotar de contenido específico al principio de solidaridad interterritorial recogido en nuestra Constitución.
[36072] En el modelo propuesto existe una fisura drástica entre las decisiones de ingreso y de gasto.
[36073] En realidad se supone que las decisiones y la recaudación de los ingresos públicos son competencia exclusiva del Gobierno central, que reparte los fondos disponibles entre las comunidades autónomas.
[36074] Estas deciden de modo independiente la composición de un volumen de gasto exógenamente determinado.
[36075] Se trata de un modelo de descentralización del gasto público en el que el problema fundamental se descompone en dos grandes subproblemas: la determinación- del volumen de fondos a repartir entre la comunidades autónomas, de un lado, y el problema del reparto.
[36076] En este trabajo nos centraremos prioritariamente en el segundo: no trataremos el importante problema de la suficiencia de los fondos aportados por la Administración central para que el conjunto de las comunidades autónomas puedan proveer satisfactoriamente el conjunto de servicios públicos que les han sido transferidos.
[36077] Nos centraremos, eso sí, en la equidad de la distribución de esos fondos.
[36078] Creemos que este modelo representa adecuadamente el sistema español.
[36079] En efecto, los impuestos propios son demasiado poco importantes como para ser relevantes.
[36081] Las fórmulas de financiación autonómica establecen un volumen de ingresos dado para cada autonomía que se cubre mediante los tributos cedidos, las tasas y -con carácter residual hasta llegar al volumen de ingresos centralmente determinado- la participación en los ingresos del Estado.
[36082] En el sistema transitorio, una mayor recaudación en los tributos cedidos no se traducía pues en una mayor capacidad de gasto, sino en una reducción equivalente en la participación en los ingresos del Estado.
[36083] Los poderosos y- evidentes incentivos a no recaudar implícitos en dicho procedimiento obligaron a modificar el cálculo de la participación en los ingresos del Estado en el sistema definitivo utilizando una estimación de la capacidad recaudatoria de los tributos cedidos en vez de la recaudación efectiva.
[36084] Esto solucionó el problema de incentivos, pero la autonomía de decisión de las comunidades autónomas en materia de ingresos públicos sigue siendo prácticamente nula.
[36085] Por otra parte, las propuestas de financiación autonómica más significativas también comparten la naturaleza básica del modelo propuesto: es el Gobierno central quien determina de modo centralizado el volumen total de ingresos de las comunidades autónomas de modo que éstas sólo pueden determinar autónomamente la composición del gasto público, pero no aumentar (o en su caso disminuir) el alcance ni la calidad de los servicios públicos de su competencia más que de modo marginal.
[36086] En el modelo planteado la conducta de los agentes decisores -Gobierno central y gobiernos autonómicos- se contempla como un comportamiento teleológico, es decir,como una conducta maximizadora de sus respectivos intereses.
[36087] El modelo nos permite determinar las reglas de reparto de fondos públicos que se deducen de unas prioridades y preferencias sociales previamente determinadas y justificadas.
[36088] Se parte de la especificación de los objetivos para llegar a la asignación de recursos deseable.
[36089] Los índices de necesidad de Bosch y Escribano son en realidad una familia de índices dentro de la cual es posible elegir índices con distintos grados de progresividad y diferentes prioridades relativas entre los distintos servicios públicos.
[36091] Este es un objetivo transparente y sencillo que garantiza que todo ciudadano español tenga el mismo nivel de acceso a los servicios públicos transferidos independientemente de la comunidad de residencia.
[36092] Antes de acabar, una precisión importante.
[36093] Nos limitaremos aquí al problema de reparto, sin poner en tela de juicio si la cantidad global que el gobierno fija para repartir entre las comunidades es suficiente para cubrir suficientemente las competencias transferidas.
[36094] En el caso de la educación cabria analizar (lo que no hemos hecho) si la cantidad que el gobierno distribuye entre las cinco comunidades del artículo 151 es suficiente comparada con lo que el gobierno gasta en educación en el resto de las comunidades.
[36095] En la sección 2 se presenta el modelo teórico y se formalizan los problemas de maximización que racionalizan los comportamientos de los distintos gobiernos.
[36096] La resolución de dichos problemas nos permite expresar los niveles deseados de prestación de los servicios públicos como una función de la financiación conseguida por la comunidad autónoma y de las prioridades sociales.
[36097] Particular atención merece la modelación de la asimetría de las competencias asumidas por las distintas comunidades autónomas, factor que en el caso español complica enormemente la transparencia del sistema de reparto y el análisis comparativo.
[36098] En la sección 3 se plantea brevemente la naturaleza del problema de diseño de mecanismos descentralizados.
[36099] En la sección 4 la perspectiva cambia radicalmente y se pasa al problema de la determinación empírica de los parámetros de la función de bienestar social que definen las prioridades de los distintos niveles de gobierno.
[36101] En la sección 5 se vuelve a tomar el hilo del discurso teórico para demostrar las proposiciones básicas de descentralización que determinan cómo el Gobierno central debe repartir los recursos entre los gobiernos subcentrales para que sus decisiones autónomas conduzcan a asignaciones eficientes y solidarias.
[36102] Los resultados de la sección 5 se usan para analizar el reparto de recursos de para la financiación de las competencias comunes y las del artículo 151.
[36103] En la sección 6 se analizan las implicaciones de los índices de necesidad.
[36104] Particular atención merece su comparación con el reparto actual, con el criterio de repartir en función de la renta per cápita (que sería de este modo un indicador inverso de necesidad) y con el criterio de igualar la financiación per cápita de todas las comunidades.
[36105] La conclusión es clara: si lo que se quiere es igualar el acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos, independientemente de la comunidad en que residan, hay que igualar la financiación por habitante de las distintas autonomías.
[36106] Una sección final con las conclusiones más relevantes pone punto final al trabajo.
[36107] EL MODELO 
[36108] Para analizar el problema de la financiación de las autonomías utilizaremos un modelo abstracto que refleja la naturaleza básica de los mecanismos de financiación de las comunidades autónomas de régimen común en España.
[36109] Se trata de un modelo de descentralización del gasto en el que corresponde al Gobierno central la determinación del volumen del gasto público y la recaudación de todos los ingresos.
[36111] El ejercicio de la autonomía por parte de los gobiernos subcentrales queda reducido a la determinación de la composición de un volumen dado de gasto público en la propia comunidad.
[36112] Consideremos una economía compuesta por m territorios o comunidades.
[36113] Denotaremos por xxx al número de habitantes de la comunidad xxx.
[36114] Supondremos que existen xxx servicios públicos distintos.
[36115] Estos servicios no son bienes públicos puros (pues en este caso el problema de su asignación territorial no se plantearía), sino que se trata de servicios cuya provisión está a cargo del sector público de la economía y cuyos beneficios sólo tienen efectos sobre los residentes de la comunidad.
[36116] Se trata pues de servicios públicos de carácter local y por tanto es imprescindible tomar decisiones sobre los distintos niveles de prestación en cada comunidad.
[36117] Suponemos que los precios de los bienes y servicios son idénticos en toda la economía y que la unidad de servicio público se define de tal forma que su precio sea unitario.
[36118] De este modo denotaremos por xxx a la cantidad (medida en pesetas) del servicio público xxx en la comunidad xxx.
[36119] Denotaremos por xxx al gasto público de la comunidad xxx.
[36121] Todos los habitantes tienen idénticas preferencias.
[36122] Sin embargo, las necesidades de servicios públicos difieren entre habitantes de comunidades distintas.
[36123] Se supone en particular que la función de utilidad que representa las preferencias de un agente que reside en la comunidad i es de la forma: xxx donde xxx es el vector de servicios públicos de la comunidad xxx y xxx es el vector de parámetros de la función de utilidad.
[36124] Por razones que veremos luego, es conveniente descomponer los coeficientes xxx en dos componentes, xxx.
[36125] El primer componente xxx representa el peso que cada individuo asigna al servicio xxx en su bienestar.
[36126] Se supone que estos componentes son idénticos para todos los agentes independientemente de la comunidad en que viven y que xxx.
[36127] El segundo componente xxx refleja la incidencia de la comunidad de residencia sobre la facilidad de acceso a los servicios públicos.
[36128] Así, por ejemplo, en dos comunidades con la misma población, el acceso de un habitante a una misma cantidad de servicios sanitarios depende de ciertas características socioeconómicas como, por ejemplo, la proporción de viejos o niños.
[36129] En efecto, en comunidades con una elevada proporción de viejos cabe esperar que el nivel de servicio de sanidad por habitante debe ser mayor de lo normal para garantizar la igualdad de acceso de los servicios públicos a todos los ciudadanos.
[36131] Las preferencias de los agentes de una misma comunidad son pues idénticas y homotéticas.
[36132] La función de bienestar social de una comunidad será simplemente la suma de la utilidades de sus habitantes: xxx.
[36133] Análogamente, la función de bienestar social de toda la economía se obtiene sumando las funciones de utilidad de todos sus agentes, lo que equivale a sumar las funciones de bienestar social de todas las comunidades: xxx.
[36134] El problema, tal y como se ha planteado, es esencialmente un problema de reparto de unos ingresos públicos totales sin tener en cuenta cómo cada una de las comunidades ha contribuido a esos ingresos.
[36135] Lo que se estudia es cómo diseñar mecanismos de reparto de fondos públicos que satisfagan las necesidades de los ciudadanos.
[36136] Las funciones de bienestar postuladas son estrictamente cóncavas y, por tanto, igualitaristas.
[36137] Aunque las preferencias de los ciudadanos se suponen fundamentalmente idénticas, los parámetros xxx -que reflejan las dificultades de acceso a un servicio público debidas al lugar de residencia- implican una diferencia en las necesidades relativas de servicios públicos.
[36138] Pasaremos ahora a estudiar formalmente las asignaciones óptimas de recursos en distintos contextos institucionales, que servirán para articular todo el análisis posterior.
[36139] Problema 1: Maximización del bienestar en un Estado centralizado 
[36141] Si se dispone de información sobre las necesidades y preferencias, este problema puede resolverse centralizadamente.
[36142] Se trata de determinar los valores de los vectores de servicios xxx que maximizan la función de bienestar social de toda la economía sometida a la restricción de que los gastos totales no pueden superar el volumen fijo de recaudación fiscal xxx.
[36143] Formalmente, hay que hallar los valores de xxx que son solución del problema: xxx.
[36144] Dado que la función objetivo es estrictamente cóncava, la restricción lineal y las soluciones necesariamente interiores (todos los valores de xxx deben ser estrictamente positivos en el óptimo) las condiciones de primer orden son necesarias y suficientes.
[36145] Eso significa que la asignación xxx es óptima (donde xxx) si y sólo si para todo par de comunidades xxx y xxx, y todo par de servicios xxx y xxx, se verifica: xxx.
[36146] De estas igualdades y de la restricción presupuestaria se deduce que la cantidad óptima del servicio xxx en la comunidad xxx viene dada por la expresión: xxx.
[36147] Podemos determinar entonces los niveles de financiación total por comunidad: xxx.
[36148] Análogamente, es posible determinar el nivel del gasto agregado para toda la economía en cada uno de los servicios públicos: xxx.
[36149] En definitiva, hemos establecido la forma en que un Estado benevolente que conociera todos los datos del problema distribuiría unos fondos públicos dados G entre los distintos servicios públicos en cada territorio.
[36151] Problema 2: Elección óptima de una comunidad sometida a una restricción de gasto xxx. 
[36152] El problema de decisión que nos planteamos ahora es fundamentalmente distinto: se trata de analizar el comportamiento de una comunidad que debe elegir la composición de sus servicios públicos sometida a la restricción de que los gastos públicos no deben ser mayores que una magnitud xxx exógenamente determinada.
[36153] Se supone que se puede escoger libremente los niveles de todos los servicios.
[36154] Se trata pues del análisis formal del problema de las decisiones de gasto de una comunidad autónoma en el supuesto de que todas las comunidades han alcanzado de modo homogéneo el techo competencial máximo, de que el volumen total del gasto de cada comunidad viene determinado exógenamente por el Gobierno central y de que la financiación es incondicionada.
[36155] El problema que resuelve la comunidad xxx es el siguiente: dados los vectores xxx y xxx, que reflejan las prioridades sociales, la población xxx y el gasto autonómico máximo xxx, se trata de hallar los valores de los servicios públicos xxx que son solución del problema: xxx.
[36156] Dado que la función objetivo es estrictamente cóncava, la restricción lineal y las soluciones necesariamente interiores (todos los valores de xxx deben ser estrictamente positivos en el óptimo) las condiciones de primer orden son necesarias y suficientes.
[36157] Por tanto, la asignación xxx es óptima si y sólo si, al igual que antes, para todo par de servicios públicos xxx y xxx, se verifica: xxx.
[36158] La cantidad óptima del servicio xxx en la comunidad xxx -dada la restricción xxx- viene dada por la expresión: xxx.
[36159] La fórmula expresa la cantidad deseada de servicios públicos en función de las prioridades sociales y de la financiación xxx.
[36161] Vamos a considerar ahora el caso en el que las comunidades autónomas tienen techos competenciales distintos, lo cual complica obviamente el análisis de la eficiencia y equidad de las distintas fórmulas de reparto de recursos.
[36162] Consideraremos una partición del conjunto xxx de servicios públicos en tres subconjuntos disjuntos, que denotaremos por xxx, xxx y xxx.
[36163] Denotaremos por xxx, xxx y xxx el gasto agregado en toda la economía de todos los servicios públicos de las clases xxx, xxx y xxx respectivamente.
[36164] Formalmente, xxx.
[36165] Paralelamente a esta partición de los servicios públicos en xxx, xxx y xxx definiremos unos subconjuntos xxx, xxx y xxx del conjunto de comunidades autónomas.
[36166] Diremos que la comunidad xxx pertenece al subconjunto xxx si tiene competencias transferidas de todos los servicios públicos de la clase xxx.
[36167] Los subconjuntos xxx y xxx se definen análogamente con referencia a las categorías xxx y xxx de servicios públicos.
[36168] Por ejemplo, si el conjunto xxx incluye los servicios de educación e instituciones penitenciarias, forman parte del conjunto xxx todas las comunidades autónomas que tienen competencias transferidas de educación e instituciones penitenciarias.
[36169] Podemos escribir entonces: xxx donde xxx y xxx y los valores de xxx y xxx están coordinados5, xxx denota el volumen total de los gastos en los servicios públicos de la clases cuyas competencias han sido transferidas (obviamente, a las comunidades del conjunto xxx).
[36171] Finalmente, la última igualdad establece que el total de los gastos en los servicios de la clase xxx se descompone en la suma de los gastos transferidos a las comunidades autónomas del grupo xxx, y de los gastos en los mismos servicios en las demás comunidades, donde la ejecución del gasto es competencia del Gobierno central.
[36172] Definiciones análogas sirven para los servicios de los tipos xxx y xxx.
[36173] De este modo incorporamos explícitamente en el modelo la existencia de niveles competenciales distintos.
[36174] En lo que sigue haremos los supuestos siguientes:
[36175] Supuesto 1 : xxx, es decir, todas las comunidades tienen competencias sobre los servicios públicos del tipo xxx.
[36176] Supuesto 2 : xxx, es decir, todas las comunidades autónomas que tienen competencias sobre los servicios del tipo xxx también las tienen sobre los del tipo xxx.
[36177] Supuesto 3 : En todos los servicios transferidos, la financiación es incondicionada.
[36178] Ello significa que las comunidades autónomas del grupo xxx reciben financiación del Gobierno central por las tres categorías de servicios públicos.
[36179] Denotaremos por xxx, xxx y xxx a la financiación recibida por esos conceptos.
[36181] De acuerdo con las convenciones y definiciones adoptadas, si xxx y xxx la variable xxx no es una variable de decisión de la comunidad i puesto que su valor viene determinado por el Gobierno central.
[36182] Además, xxx, es decir, al no tener competencias sobre los servicios del grupo xxx, la financiación recibida por este concepto es nula.
[36183] Lo mismo ocurre si xxx y xxx.
[36184] Pasaremos ahora a expresar formalmente el problema de decisión de una comunidad autónoma en lo que se refiere a la prestación de los servicios transferidos.
[36185] Naturalmente tendremos que distinguir tres casos en función de los niveles competenciales asumidos.
[36186] Suponemos pues la ausencia de efectos externos: los servicios públicos prestados en la comunidad xxx sólo benefician a sus residentes. 
[36187] LAS DESIGUALDADES REGIONALES DE RENTA EN ESPAÑA Y EN EUROPA 
[36188] INTRODUCCIÓN 
[36189] Uno de los argumentos omnipresentes en la discusión pública sobre la política territorial es que en España existen graves desequilibrios en la distribución interregional de la renta y que, en consecuencia, tanto la distribución territorial de la inversión pública, como la de la propia financiación de las comunidades autónomas, deben diseñarse para compensar esta extrema desigualdad.
[36191] ¿Es la financiación de las comunidades autónomas el vehículo adecuado para materializar la solidaridad con los pobres?
[36192] ¿Es precisa más inversión pública para promover mayor igualdad regional?.
[36193] La importancia incuestionable del argumento redistributivo, que da cuerpo al principio de solidaridad interregional, exige que sea objeto de un cuidadoso estudio.
[36194] Este es el propósito del presente trabajo.
[36195] Este argumento redistribucionista ha tenido, y tiene, una popularidad extraordinaria y ha incidido efectivamente en la configuración de la política territorial.
[36196] En efecto, en el trabajo de Esteban y Gómez (capítulo 5) se estudia la distribución territorial de la inversión pública y se comprueba que el volumen de inversión por ciudadano es extraordinariamente dispar entre comunidades autónomas.
[36197] Ello es cierto tanto para la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial como para la de la inversión de la Administración central.
[36198] La misma disparidad de trato se comprueba en la distribución territorial de la financiación de las comunidades autónomas, tal como se demuestra en los trabajos de Calsamiglia (capítulo 8) -para competencias comunes y de Esteban y Gómez (capítulo 3) -homogeneizando todas las comunidades a niveles competenciales máximos.
[36199] El argumento redistribucionista tiene, pues, consecuencias prácticas palpables.
[36201] A nivel de principios, empieza por subrayar la solidaridad debida de los ricos respecto a los pobres y aquí acude a sentimientos morales basados en los principios de equidad entre los individuos.
[36202] Luego, proyecta las implicaciones del argumento individual al plano de las regiones e infiere que debe existir solidaridad entre regiones ricas y pobres y que ello ha de materializarse, no sólo en la estructuración de una política de inversiones públicas que fomente el desarrollo regional, sino también en una sobreprovisión de servicios públicos, de carácter compensatorio.
[36203] A nivel empírico, sostiene que la España actual está caracterizada por graves desequilibrios regionales, en cuanto a su grado de desarrollo.
[36204] Existe una España rica, que tópicamente viene representada por Cataluña y en menor medida por el País Vasco, y una España pobre que englobaría Andalucía y Extremadura y, en una posición más secundaria, Galicia.
[36205] Hay, pues, un salto cualitativo entre una y otra España que no puede ser salvado sin una decidida política de reequilibramiento regional.
[36206] Esta es la principal forma de atacar el fenómeno de la pobreza.
[36207] Cuando se hayan eliminado los desequilibrios de renta per cápita entre las distintas comunidades autónomas se habrá hecho desaparecer gran parte de la desigualdad en la distribución personal de la renta.
[36208] En este trabajo se sostiene que esta argumentación es confusa y carente de base empírica significativa.
[36209] Este diagnóstico erróneo ha conducido a importantes desajustes en la financiación de las comunidades autónomas y a la elaboración de una política ineficaz en cuanto a la disminución de la desigualdad y al fomento del desarrollo regional.
[36211] Es cierto que uno de los valores éticos que todos compartimos es la preocupación por la pobreza como fenómeno individual.
[36212] Hoy en día nadie discute la necesidad de la solidaridad con los necesitados, que se constituye en una justificación primaria de la política redistributiva.
[36213] Ahora bien, ¿es razonable trasladar estos valores al ámbito territorial y tomar la región como sujeto sobre el que definir nociones de riqueza o pobreza, equidad o injusticia, solidaridad o insolidaridad?.
[36214] Es evidente que esta transposición sólo puede ser considerada como una justificación secundaria de la política redistributiva y sólo en la medida en que el hecho de residir en una región u otra sea un factor causal de la desigualdad interpersonal de la renta.
[36215] Así, todos estamos de acuerdo en que tiene sentido hablar de que los jubilados o los trabajadores no cualificados pueden estar injustamente tratados, ya que la distribución personal de la renta depende críticamente de los niveles a los que se fijen las pensiones o el salario mínimo interprofesional, respectivamente.
[36216] Sin embargo, nadie concedería valor a un argumento similar, pero basado en la hipotética evidencia de que la renta per cápita de las personas cuyo apellido empieza por M es mayor que la de los que empiezan por P.
[36217] Todos sabemos que la letra inicial del apellido no desempeña ningún papel en la determinación de las rentas individuales y que, por tanto, no puede constituirse en elemento estructurador de la política redistributiva.
[36218] Así pues, la razonabilidad de centrar el argumento en la redistribución interregional depende exclusivamente de la capacidad explicativa de la localización regional de los individuos respecto a su nivel de renta.
[36219] Y esta es una cuestión esencialmente empírica.
[36221] Para ello, empezamos por evaluar en la Sección 2 el grado de desigualdad en la distribución de las rentas per cápita regionales, tomando los países comunitarios de nuestro entorno como punto de referencia.
[36222] Los resultados de la comparación internacional proporcionan una imagen en cierto modo sorprendente.
[36223] España se clasifica como uno de los países europeos con un menor grado de desigualdad de las rentas per cápita regionales.
[36224] Según el índice de Gini, España está entre los cuatro países con un menor grado de desigualdad y si usamos el índice de Theil, España pasa a ocupar el segundo lugar, solo precedida por Alemania.
[36225] Estos resultados inducen a pensar que no existen justificaciones empíricas para considerar que la desigualdad interregional es un problema que deba jugar un papel prioritario en el diseño de la política económica en la España actual.
[36226] Esta conclusión puede resultar sorprendente y en conflicto con la observación informal de importantes niveles de pobreza en algunas zonas de España.
[36227] A lo largo de este trabajo proporcionaremos diversas explicaciones de esta aparente contradicción.
[36228] De hecho, la propia comparación internacional nos proporciona una primera explicación: España es toda ella pobre en relación a Europa.
[36229] Por ello, aunque los niveles de pobreza de algunas regiones no son graves en términos relativos, nos parecen éticamente inaceptables porque nuestra noción implícita de lo que es un «nivel medio» de bienestar ha sido profundamente influenciada por la vecindad de una Europa rica.
[36231] En la sección tercera ilustramos estas reflexiones analizando la situación de las rentas regionales españolas dentro del espacio europeo.
[36232] Un análisis más detallado de la distribución territorial de la renta en España en relación con la evidencia de otros países comunitarios revela algunas peculiaridades.
[36233] Lo más destacable es que, tal como mostramos en la Sección 4, las regiones donde se ubican las grandes capitales políticas y económicas tienen una renta per cápita muy superior al resto del país, este es el caso de Francia, Italia, Gran Bretaña, Bélgica y Holanda.
[36234] Son los motores de la economía del país.
[36235] En contraste con este panorama, España no aparece como un país polarizado en torno a unos núcleos desarrollados que se encuentran a gran distancia del resto del país.
[36236] Al igual que en Alemania, en España las regiones entorno a las grandes metrópolis, Madrid y Barcelona, no figuran en cabeza y existe un numeroso grupo de regiones con su mismo nivel de renta.
[36237] Esta observación lleva a conjeturar que la limitación de la capacidad de crecimiento de las regiones más dinámicas que ha resultado de la actual política territorial, puede explicar en parte el subdesarrollo relativo de la economía española.
[36238] Con todo, la necesidad de una política de nivelación interregional no debe depender tanto de las diferencias de renta per cápita como del nivel de cristalización de estas diferencias, es decir, de la constancia o no de la posición relativa de cada región a lo largo del tiempo.
[36239] Para medir la movilidad en la distribución de las rentas per cápita regionales hemos utilizado los índices de Shorrocks y de King en la Sección 5.
[36241] Desde este nuevo ángulo constatamos que la evidencia empírica apunta a desdramatizar el problema de los desequilibrios regionales en España, en comparación con su entorno europeo.
[36242] No hay mucha desigualdad, el país no está polarizado y, además, presenta un alto grado de movilidad.
[36243] A pesar de que la desigualdad interregional en España resulta ser escasa, podría ocurrir que constituyese, con todo, un factor determinante de la desigualdad interpersonal de las rentas.
[36244] En este caso, y a pesar de su modesta importancia cuantitativa, existirían buenas razones para que la redistribución interregional desempeñase un papel clave en la política distributiva.
[36245] El papel de la desigualdad en las rentas per cápita regionales en la explicación de la distribución de la renta personal en España se estudia en la Sección 6.
[36246] En base a los trabajos de Ruiz-Castillo (1987) y Bosch y Escribano (1988), se pone de manifiesto que la contribución de la desigualdad regional en la explicación de la desigualdad interpersonal de la renta es aproximadamente del 10% del valor de su índice.
[36247] En consecuencia, la desigualdad depende en un 90% de otros factores.
[36248] La implicación evidente que se deriva de ello, es que una política genuinamente preocupada por la desigualdad y la pobreza, debe estructurarse en torno a los instrumentos obvios y no basarla en la política territorial.
[36249] En efecto, la determinación del subsidio de paro, la distribución de los fondos de empleo comunitario, la fijación del salario mínimo interprofesional o de las pensiones, tienen una incidencia capital en la distribución personal de la renta, junto con la imposición sobre las rentas de las personas físicas, claro está.
[36251] Los trabajos de Ruiz Castillo (1987) y Bosch y Escribano (1988) también contribuyen a explicar la aparente contradicción entre nuestros resultados y la observación informal de importantes niveles de pobreza en algunas zonas de España.
[36252] Según estos trabajos, la explicación hay que buscarla en que la desigualdad interna en algunas regiones es muy importante, especialmente en las regiones con un menor nivel de renta per cápita.
[36253] Así, la imagen informal de Cataluña o el País Vasco como las regiones ricas de España, no se debe a que su renta per cápita sea la más elevada, sino a que su nivel interno de desigualdad es bajo.
[36254] Por esta razón se observa de poca pobreza y se obtiene la impresión de un alto nivel relativo de bienestar.
[36255] Los resultados de los trabajos discutidos en la sección anterior sugieren que la desigualdad interregional de rentas no es un problema acuciante en la España actual.
[36256] Esta conclusión ofrece una explicación a los resultados obtenidos por Esteban y Gómez, Frutos y Ventura, quienes desde distintas perspectivas aportan evidencias sobre la escasa eficacia de la inversión pública en promover el desarrollo regional.
[36257] La última sección es para las conclusiones.
[36258] LAS DESIGUALDADES REGIONALES EN ESPAÑA Y EN EUROPA 
[36259] Parece muy extendida la creencia de que uno de los desequilibrios más graves de la sociedad y de la economía española es la desigualdad interregional de las rentas per cápita.
[36261] Para realizar este ejercicio utilizaremos los datos publicados por el «Eurostat 1988» sobre las rentas per cápita y población de las regiones de los distintos países europeos, para el año 1984.
[36262] Estos datos son los únicos que ofrecen una base uniforme que permita comparar los países comunitarios.
[36263] Las rentas per cápita regionales están expresadas como índices, tomando la media europea como base igual a 100.
[36264] Las monedas nacionales han sido transformadas en ECUs y, además, se ha tenido en cuenta las diferencias en poder de compra.
[36265] Por razones técnicas hemos excluido de nuestro estudio Dinamarca, Grecia e Irlanda.
[36266] Conviene subrayar que estas cifras, con todo, presentan algún problema que dificulta el manejo de los resultados sin las debidas cautelas.
[36267] En efecto, el tamaño de las regiones varia mucho entre países o, dicho de otro modo, el número de regiones es muy distinto. (Véase cuadro 1)
[36268] Para una determinada distribución de la renta, cuanto menor sea el número de regiones en las que se agrupa, menor será el grado de desigualdad registrado entre rentas medias.
[36269] Por lo tanto, si hubiésemos dividido todos los países en 17 regiones, tal como se hace con España, hubiésemos obtenido índices de desigualdad mayores para todos los países y este incremento seria tanto mayor cuanto menor es el número de regiones en que están divididos los datos de que disponemos.
[36271] Según las cifras oficiales, el área metropolitana de Londres queda englobada en la gran región del Sureste con una renta media de 117 (siendo 100 la media europea) y agrupando el 30% de la población .
[36272] De este modo, el grado de desigualdad en este país aparece muy bajo, ya que la región sureste, con ser la de mayor renta per cápita, es apenas un 15% más alta que la media y un 5% más alta que la mínima, Irlanda del Norte.
[36273] Sin embargo, si separamos el área metropolitana de Londres, con el 12% de la población del país, resulta ahora que su renta media es 149 (la del resto del Sureste baja a 99), esto es, más del 40% por encima de la media y casi el doble que la más baja.
[36274] Hemos podido resolver este caso y en nuestro trabajo introduciremos el área metropolitana de Londres como una doceava región.
[36275] Sin embargo, este tipo de corrección no ha sido posible realizarla para otros países.
[36276] Empecemos por comparar los grados de desigualdad interregional en los diversos países de la comunidad europea que estamos considerando aquí.
[36277] Para ello, utilizaremos dos índices de dispersión: el de Theil y el de Gini.
[36278] El índice de Gini, quizás el indicador de desigualdad más popular, corresponde al doble del área que separa la curva de Lorenz de una distribución y la línea de 45º, que representa la distribución perfectamente igualitaria.
[36279] La curva de Lorenz es una representación de la distribución de la renta, ampliamente utilizada que, tras ordenar las regiones por su nivel de renta per cápita, computa el porcentaje de la renta total del país percibido por distintos porcentajes de población, empezando con los más pobres y acabando por los más ricos.
[36281] Sea xxx la renta per cápita y xxx el porcentaje de población de la región xxx, xxx, de un país determinado.
[36282] Utilizaremos la letra xxx para designar la renta per cápita media de todo el país.
[36283] Las expresiones algebraicas de estos índices son: xxx.
[36284] Los resultados que hemos obtenido para ambos índices de desigualdad, con datos referidos al año 1984, figuran en el cuadro 2.
[36285] Desigualdad Interregional de Rentas (1984) 
[36286] De acuerdo con el índice de Theil, España es el segundo país más igualitario de Europa y según el de Gini, también aparece entre los más igualitarios.
[36287] Hay que recordar aquí que los índices de todos los países están subvalorados respecto a España, debido a que ésta es la que presenta una división de la población en mayor número de regiones.
[36288] Estos resultados, sin embargo, deben manejarse con cierta precaución.
[36289] La noción de igualdad no está exenta de ambigüedades.
[36291] Ello se debe a que mientras podemos coincidir en la definición de desigualdad en términos amplios, es difícil que exista unanimidad cuando descendemos a criterios más concretos.
[36292] Todos estaremos de acuerdo en que aumentar la renta de una región pobre mediante la disminución de otra más rica disminuye el nivel de desigualdad.
[36293] En este caso, todos los índices de desigualdad coincidirían en clasificar la última distribución mejor que la primera.
[36294] Sin embargo, si esta redistribución hubiese estado acompañada de una pequeña ganancia para otra región más rica que las dos, nos encontraríamos en una situación en la que no cabría esperar coincidencia de criterios.
[36295] Es en este tipo de redistribuciones donde los distintos índices pueden dar respuestas contradictorias.
[36296] Sólo es posible ordenar dos distribuciones de forma incontestable si sus curvas de Lorenz no se interseccionan.
[36297] En caso contrario, siempre es posible encontrar dos índices que las ordenarían de forma distinta.
[36298] En nuestro caso, la curva de Lorenz correspondiente a España se intersecciona con la de todos los países.
[36299] Ello implica que siempre podríamos encontrar un índice que nos dijese que la distribución española es mejor y otro que nos dijera que es peor.
[36301] Volveremos sobre este tema en la Sección 4.
[36302] La implicación de estos resultados es evidente e importante: la desigualdad de la distribución interregional de la renta en España no es un problema prioritario si tomamos a Europa como punto de referencia.
[36303] Evolución de los índices de desigualdad en Europa, 1981-1985 
[36304] LAS REGIONES ESPAÑOLAS DENTRO DEL ESPACIO EUROPEO 
[36305] La conclusión del apartado anterior puede haber constituido una cierta sorpresa.
[36306] En efecto, en España está muy asentada la visión de que el problema de la desigualdad interregional en España es grave dentro de los estándares europeos.
[36307] Por entonces, ¿cómo ha podido formarse esta concepción?.
[36308] Un argumento que posiblemente contribuye a explicar la subsistencia de esta preconcepción es que quienes sustentan esta opinión (al menos la de las grandes urbes) toman como punto de referencia de nivel de vida «normal» el medio de la Comunidad Europea.
[36309] Tanto Madrid como Barcelona se encuentran cerca de él.
[36311] Todo ello nos lleva al ejercicio que deseamos presentar en esta sección: ubicar las regiones españolas dentro del contexto europeo.
[36312] Partiendo de las cifras del Eurostat 1988 correspondientes al año 1984 elaboramos el cuadro 4.
[36313] En él se indica el porcentaje de la población de las regiones de cada país cuya renta per cápita es mayor o igual que una determinada cantidad.
[36314] Seguimos tomando como punto de referencia la renta per cápita europea a la que damos el valor 100.
[36315] El nivel de renta correspondiente al 90% de la media europea resulta especialmente significativo.
[36316] Así encontramos que todas las regiones de Alemania, Francia y Holanda están por encima de este nivel.
[36317] En cambio, en España, sólo Baleares y La Rioja lo alcanzan.
[36318] La cuestión es suficientemente importante como para ser reiterativo.
[36319] La renta per cápita de Madrid o Cataluña es inferior a la de la región menos desarrollada de estos tres países.
[36321] Si excluimos los casos cuantitativamente poco significativos de Baleares y La Rioja, toda la población española está comprendida entre el 90% y el 50% de la renta media europea.
[36322] La apertura del abanico es mayor para los demás países, incluido Alemania.
[36323] Esta evidencia parece confirmar la hipótesis adelantada en la introducción: la singularidad de España no está en la dispersión de sus rentas regionales sino en el bajo nivel de renta de la totalidad del país, incluidas las regiones aparentemente más adelantadas.
[36324] Este punto de comparación no es académico.
[36325] Con la libertad de desplazamiento dentro de la Comunidad Europea después de 1992, no parece que vaya a existir en España ningún foco de desarrollo que pueda retener dentro del país los mejores recursos productivos con los que hoy pueda contar.
[36326] Distribución de la Renta  (Porcentajes de población con rentas superiores) 
[36327] ALGUNAS PARTICULARIDADES DE LA DESIGUALDAD REGIONAL EN EUROPA 
[36328] Un elemento importante para la caracterización de la distribución de las rentas per cápita regionales es el grado de polarización en torno a distintos estadios de desarrollo.
[36329] En efecto, si un país ofrece un panorama regional con un alto grado de fraccionamiento en regiones ricas y pobres, con una amplia diferencia de renta entre ambos niveles, la necesidad de impulsar una política de desarrollo regional será tanto más perentoria.
[36331] Para dar un contenido cuantitativo preciso a estas ideas, intentaremos identificar saltos cualitativos que separen entre si distintos grupos de regiones.
[36332] Para ello, empezaremos ordenando las regiones según el nivel de su renta per cápita.
[36333] Entonces, consideraremos que se produce un salto cualitativo en niveles de renta cuando entre dos regiones consecutivas se registra una diferencia de renta superior al 10% de la renta per cápita media del país.
[36334] Entenderemos pues que las regiones entre las que no se produce un salto de esta magnitud forman parte de un mismo grupo.
[36335] No se trata pues de medir la desigualdad, sino el fraccionamiento de un país entre varios grupos de regiones entre las que existe una distancia importante de nivel de renta.
[36336] Es evidente que una política de desarrollo regional deberá ser tanto más intensa cuanto mayor sea la distancia entre grupos y mayor su tamaño.
[36337] Examinemos ahora la realidad española en comparación con los países europeos desde esta perspectiva.
[36338] Antes de pasar al examen de los resultados conviene realizar alguna puntualización.
[36339] Al igual que antes, también aquí el hecho de que los países europeos estén divididos en un número de regiones muy desigual presenta problemas.
[36341] Con Londres integrado en la región Sudeste, el país no presenta polarización alguna.
[36342] En cambio, si separamos el Gran Londres aparece un importante salto entre la capital y el resto del país.
[36343] Aunque la relación es ahora algo menos clara, podemos decir que, en principio, cuanto mayor sea el número de regiones más probable será que no identifiquemos saltos de renta entre regiones.
[36344] Bélgica 
[36345] Las regiones aparecen divididas en cuatro grupos: 
[36346] a)  Bajo, con rentas entre 79 y 82, respecto a la media europea= 100, y representando el 19% de la población;
[36347] b)  mediobajo con rentas entre 96 y 102, que agrupa el 43% de la población;
[36348] c)  medio-alto con 114 y el 22% de la población y
[36349] d) alto con 128 y significando el 16% de la población.
[36351] El único salto observable es el de Baleares respecto a los demás, pero ello sólo representa el 2% de la población.
[36352] Así pues, en España existen variaciones interregionales de la renta per cápita, pero no se dan saltos de una magnitud tal que permitan calificar el país como una economía dual o, más generalmente, fraccionada.
[36353] Subrayemos que Madrid y Cataluña están en las posiciones quinta y sexta, respectivamente, seguidas muy de cerca por Aragón y Cantabria.
[36354] Francia 
[36355] Aparece claramente dividida en dos.
[36356] Por una parte, la capital con una renta de 164 y una población del 19%.
[36357] Por otra, el 81% restante con rentas que oscilan entre 93 y 106.
[36358] Este un caso claro de país polarizado cuyo motor económico se encuentra fundamentalmente localizado en París.
[36359] Holanda 
[36361] Las regiones Este y Sur tienen rentas parecidas, entre 92 y 99, y contienen el 42% de la población.
[36362] La renta de la región Oeste salta a 120 y contiene el 47% de la población.
[36363] Finalmente, la renta per cápita de la región Norte asciende hasta 154 y representa el 11% de la población.
[36364] Italia 
[36365] También presenta una estructura polarizada en torno a tres niveles de renta.
[36366] Por una parte, el sur con un 37% de la población y rentas en el intervalo 71-84; luego el centro y noreste con rentas en torno a 109 y 110 y con el 30% de la población; finalmente, la Italia rica del norte, con el 34% de la población y rentas entre 127 y 133.
[36367] Este también parece otro caso de país polarizado en torno a tres estados de desarrollo dividiendo la población de forma casi proporcional.
[36368] Portugal 
[36369] La distribución de la renta per cápita parece concentrada en dos extremos.
[36371] Gran Bretaña 
[36372] Aquí aparecen claramente diferenciados la capital, por un lado, y el resto de las regiones, por otro.
[36373] El área metropolitana de Londres contiene el 12% de la población y su nivel de renta per cápita es 149, el 47% más que la media del país.
[36374] El resto de las regiones se sitúan en rentas per cápita que oscilan entre 79 (Irlanda del Norte) y 104 (Anglia del Este).
[36375] República Federal Alemana 
[36376] Si exceptuamos Hamburgo con una renta de 188 y el 3% de la población y Bremen con 145 y el 1%, respectivamente, el resto aparece como un conjunto homogéneo de regiones con niveles de renta que oscilan entre 97 y 129.
[36377] De este breve examen por países parecen surgir tres tipos de estructuración regional.
[36378] Por una parte tenemos la pauta que presentan en común Francia, Portugal y Gran Bretaña, con un extraordinario grado de semejanza.
[36379] Se trata de un alto grado depolarización en la que un extremo es el área metropolitana de la capital y el otro es el resto del país.
[36381] El segundo modelo es el de polarización territorial en torno a varios estadios de desarrollo claramente diferenciados entre si.
[36382] Este el caso de Bélgica, Holanda e Italia.
[36383] Se registran importantes diferencias entre los distintos grupos de regiones, pero aquí el desarrollo aparece incidiendo en amplias zonas del territorio, con una cierta independencia del fenómeno aglomerador de las capitales detectado en el caso anterior.
[36384] La última categoría corresponde a Alemania y España que presentan estructuras regionales significativamente parecidas.
[36385] En efecto, en ambos casos existen dos regiones que se separan de las demás, representan un pequeño porcentaje de población, 3%, y no contienen la capital del Estado.
[36386] El resto, forma un grupo homogéneo sin saltos de renta superiores al 10% de la renta per cápita del país.
[36387] Este análisis confirma, desde otra perspectiva, la misma conclusión que hemos alcanzado en otras secciones de este trabajo: la desigualdad interregional de rentas en España no es un problema importante, antes al contrario, nuestro país se sitúa entre los que presentan menores grados de desequilibrio.
[36388] Por otra parte, la creencia informal, ampliamente extendida, de que el País Vasco, Madrid y Cataluña son zonas ricas que se han despegado de la «España pobre» parece claramente refutada por la evidencia empírica.
[36389] Este ámbito de ambigüedad y su interpretación en términos de la función de bienestar social implícita ha sido ampliamente estudiado, tal como queda reflejado en el propio Cowell (1977).
[36391] INTRODUCCIÓN 
[36392] Cualquier sistema de financiación de las comunidades autónomas (CCAA) debe resolver dos problemas:
[36393] «Cuántos» recursos asignar a cada comunidad y «Cómo» asignarlos.
[36394] Es decir, hay que resolver el problema puramente distributivo de repartir el total de recursos disponibles entre el gobierno central y los gobiernos autónomos y, entre los propios gobiernos autónomos, y dada esta distribución, es necesario resolver el problema de diseño del mejor mecanismo para su ejecución.
[36395] La experiencia de otros países avanzados en la resolución de estos dos problemas es un punto de referencia inexcusable a la hora de evaluar y reformular el sistema de financiación de las comunidades autónomas en el Estado español.
[36396] Este trabajo pasa revista a las experiencias de EEUU, Francia, Suiza, RFA, Australia y Canadá.
[36397] Estudios, tanto monográficos como comparativos, no faltan.
[36398] Véase, por ejemplo, Bird [1986], Bricall y otros [1984], Castells [1986].
[36399] Todos estos trabajos se preocupan, sobre todo, de analizar y comparar los mecanismos jurídicos e institucionales empleados en los diferentes países.
[36401] El objetivo de este trabajo es poner de manifiesto que esta impresión no es totalmente acertada.
[36402] Tras la gran variedad de respuestas a la pregunta ¿cómo?, se esconde una gran regularidad en las respuestas a la pregunta ¿cuánto?.
[36403] La conclusión fundamental que surge de este trabajo es, que en los seis países estudiados, la fracción de los recursos que una comunidad obtiene está en función casi exclusivamente de la fracción de la población que la habita y de su nivel de renta.
[36404] La financiación per cápita se puede expresar como una constante más desviaciones que son positivas para las comunidades más ricas y negativas para aquellas más pobres: ninguno de los sistemas estudiados redistribuye renta de las comunidades más ricas hacia las pobres de la forma en que lo hace el sistema español.
[36405] Por lo menos, hay dos estrategias que nos permiten analizar la experiencia internacional para sacar conclusiones generales y útiles.
[36406] Por un lado, dado que en el campo jurídico e institucional reina la más absoluta diversidad, el valor del análisis desde esta perspectiva consistiría en sugerirnos diferentes fórmulas para responder a la pregunta de cómo implementar una determinada distribución del pastel autonómico, y en poner de manifiesto los resultados que se podrían esperar. 
[36407] ¿Qué fuentes de ingreso deben cederse a los gobiernos autonómicos?
[36408] ¿Qué mecanismos de nivelación se han de utilizar? etc.
[36409] Para relacionar el cómo con el cuánto habría que cuantificar los resultados que surgirían a consecuencia de usar unos u otros mecanismos.
[36411] Los resultados de nuestra investigación ponen de manifiesto que, a nivel internacional, la relación entre las distribuciones de recursos destinados a la financiación autonómica (o federal) y variables como la población, el nivel de renta, la superficie, la presión fiscal, etc. presenta regularidades importantes, y que el sistema usado hasta ahora en nuestro país, el llamado «Sistema Definitivo», genera una distribución de la financiación entre CCAA que no tiene nada que ver con lo que es la norma en otros países avanzados.
[36412] Hemos estudiado la distribuciones de recursos entre CCAA en seis países desarrollados: EEUU, Francia, Suiza, RFA, Australia y Canadá.
[36413] En particular, la investigación que aquí se expone ha consistido en hacer una estimación de los parámetros que cada uno de estos países debería utilizar a fin de reproducir, de la forma más aproximada posible, su distribución de recursos mediante una fórmula como la del «Sistema Definitivo».
[36414] La primera constatación es que mediante la utilización de los parámetros adecuados la fórmula de que se utiliza en España es capaz de reproducir casi exactamente la distribución efectiva de recursos en todos los países estudiados.
[36415] Por otra parte, los valores de los parámetros que hemos obtenido para los seis países son muy similares entre sí y sitúan el peso de la población en torno a la unidad.
[36416] Las demás variables desempeñan un papel muy marginal.
[36417] En todo caso, la renta per cápita juega positivamente (y no negativamente, como en España) en la distribución de los recursos.
[36418] Todo ello pone claramente de manifiesto que la peculiaridad del actual sistema español no radica en el uso de una fórmula ponderada, sino en que los valores que se usan en las ponderaciones son muy distintos de los que se pueden observar en los países desarrollados.
[36419] De momento y al margen de la discusión sobre cúal es el mejor mecanismo institucional, si la experiencia de otros países desarrollados es en medida alguna relevante, podemos hacer una recomendación muy precisa sobre la cantidad que es necesario asignar a cada CA: el criterio ha de ser la igualdad de recursos per cápita.
[36421] LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 
[36422] Recordemos las fórmulas de reparto de la financiación incondicionada de las CCAA, según el «Sistema Definitivo»
[36423] :
[36424] Las variables xxx, xxx, xxx i xxx son, supuestamente, una lista de indicadores de «necesidad», y en las fórmulas acordadas tienen todas pesos positivos.
[36425] El valor de la variable «población relativa» (xxx) como indicador de necesidad parece incuestionable.
[36426] Por lo que respecta a las otras tres variables, aunque este trabajo no se propone discutir en abstracto si son o no variables relevantes (ver Calsamiglia, Esteban y Gómez, y Bosch y Escribano), los resultados de nuestra comparación internacional pondrán de manifiesto que están muy lejos de ser indicadores inequívocos de «necesidad».
[36427] Por lo que concierne a las variables redistributivas xxx i xxx, veremos a lo largo del trabajo que, en general, en todos los países estudiados, satisfacer necesidades y redistribuir la renta entre comunidades, no son funciones que se realicen simultáneamente, ni mediante el sistema de financiación de las CCAA.
[36428] Incluso si hubiesen razones de peso para establecer en España un sistema tan atípico, habría que discutir muy a fondo que indicadores de riqueza y de esfuerzo fiscal serían mas adecuados.
[36429] A un nivel muy superficial: en la definición actual de las variables, resulta absolutamente inexplicable el porqué las diferencias entre xxx y xxx, o entre xxx y xxx, deben ser divididas por tan misteriosos denominadores.
[36431] Los parámetros xxx, de suma 1, indican el peso relativo de la población, superficie y unidades administrativas en una primera distribución de los recursos que está nivelada en función de la riqueza relativa y del esfuerzo fiscal de acuerdo con los parámetros xxx.
[36432] Hemos ignorado la variable insularidad porque es imposible obtener un número razonable de observaciones.
[36433] Obsérvese que la fórmula (2.3) se puede reescribir a fin de hacer explícita la dependencia entre los recursos y las participaciones relativas al PIB y a la recaudación, T: (2.4) xxx donde xxx.
[36434] Esta fórmula reducida de la fórmula (2.1) tiene la ventaja de mostrar de manera mucho más transparente la dependencia entre los recursos y las variables primarias sobre las que tenemos observaciones: xxx, xxx, xxx, xxx y xxx.
[36435] Dada una estimación del vector de parámetros xxx, tenemos una estimación de los vectores xxx y xxx mediante la transformación: xxx.
[36436] ESTIMACIÓN DE LA FÓRMULA: CONCLUSIONES GENERALES 
[36437] El ejercicio que realizamos consiste en responder la siguiente pregunta:
[36438] ¿Cuáles serían los valores de los parámetros xxx y xxx si la distribución de recursos entre comunidades autónomas del país xxx se hiciese mediante una forma funcional como la que expresa la ecuación: (2.3) xxx?
[36439] Ninguno de los países que hemos incluido en el estudio utiliza de forma explícita un mecanismo de distribución de los recursos como el de la fórmula (2.3).
[36441] Por tanto, tiene sentido investigar hasta qué punto las observaciones que tenemos se pueden generar mediante una fórmula como (2.3) y ver qué valores de los parámetros son los que generan la mejor aproximación a los datos de los que disponemos.
[36442] Se ha estimado el vector xxx (y por tanto también xxx y xxx) para EEUU, Francia, la RFA, Suiza, Australia y Canadá por el método de los mínimos cuadrados ordinarios: se han regresado datos de distribución relativa de los recursos de las CCAA (estados, regiones, länders, cantones, provincias) contra datos de la distribución relativa de población, superficie y unidades administrativas (counties, departamentos, kreiss) y datos de renta y de participación de las recaudaciones impositivas.
[36443] Los Cuadros I y II de cada país resumen los resultados de estas regresiones y el apartado 4 presenta con más detalle los resultados obtenidos en el análisis de cada uno de ellos.
[36444] A pesar de la extraordinaria diversidad en los mecanismos legales e institucionales que distribuyen los recursos a cada uno de los países estudiados, las conclusiones generales que se extraen de los Cuadros I y II son muy contundentes:
[36445] A) En primer lugar, la fórmula (2.4) se ajusta muy bien a las observaciones (los coeficientes de determinación, xxx, están muy próximos a 1).
[36446] B) El coeficiente de la variable población relativa en la estimación de la fórmula (2.3) al, es prácticamente 1 en todos los países.
[36447] En concreto, de las nueve regresiones que hemos hecho para estimar los parámetros xxx y xxx a un nivel de significación del 95%, solamente en dos podemos rehusar la hipótesis nula de que xxx.
[36448] C) El efecto redistributivo de la variable de riqueza relativa, cuando existe, tiene signo contrario al que tiene en España.
[36449] Esto no debería de sorprender a nadie: la demanda de bienes públicos es normal, por tanto, comunidades con más medios (producto interior bruto) tienen demandas más altas y, en consecuencia, si no ven limitados sus recursos por alguna fuerza externa, gastan más.
[36451] Hay que tener en cuenta que estamos comparando sistemas impositivos muy diferentes y, por lo tanto, es difícil construir un indicador de esfuerzo fiscal lo bastante homogéneo como para extraer conclusiones muy generales.
[36452] E) Las unidades administrativas, únicamente han sido incluidas en los estudios de EEUU, RFA y Francia y en ninguno de estos casos tienen un efecto positivo significativo sobre los recursos.
[36453] Nos parece tan claro que la inclusión de las unidades administrativas es un hecho ad-hoc del sistema español (que debía adaptarse al «  status quo » de administraciones provinciales heredadas del franquismo) que nos hemos abstenido de darle mayor consideración.
[36454] F) La superficie es significativa en los Estados Unidos (caso D) y en Suiza.
[36455] En cualquier caso, mientras que el coeficiente correspondiente a la superficie está siempre por debajo de 0.1 , el coeficiente correspondiente a la población no es nunca menor a 0.9.
[36456] En todas las regresiones, para estimar la fórmula (2.4), se ha impuesto la condición de que el término constante de la regresión sea 0.
[36457] Los resultados, cuando no se impone esta condición, son prácticamente los mismos.
[36458] En los resultados que aquí presentamos no hemos impuesto la condición de que coeficientes correspondientes a xxx, xxx y xxx sean de suma 1.
[36459] Aún así, los resultados que obtenemos son esencialmente los mismos, omitimos los resultados de las regresiones en los cuales se ha impuesto esta restricción.
[36461] De hecho, queda muy claro en la estimación de la forma reducida (2.4), en la cual algunas variables presentan niveles de multicolinealidad alarmantes, que la inclusión de todas las variables de la fórmula (2.4) no es lo más indicado si nos interesa averiguar, en abstracto y sin referencia alguna al caso español, que determina las distribuciones de recursos entre comunidades en los países desarrollados.
[36462] Este trabajo ha de ser interpretado, únicamente, como un ejercicio que se propone poner de manifiesto, mediante la comparación de datos internacionales, las deficiencias muy graves que comporta el uso de la fórmula (2.3), especialmente dado el valor de los parámetros que se han asignado en el presente sistema de financiación de las CCAA en España.
[36463] RESULTADOS PAÍS A PAÍS 
[36464] ESTADOS UNIDOS 
[36465] Históricamente, los EEUU son el primer país de estructura federal.
[36466] El federalismo norteamericano se basa en que la soberanía es originalmente de los estados, que ceden algunas competencias a la Federación.
[36467] El resultado del sistema norteamericano es una gran diversidad: ningún nivel de gobierno cubre por completo el territorio de los EEUU, hay importantes diferencias entre gobiernos locales de los distintos estados, se superponen algunas competencias y impuestos (federales y estatales), existe una escasa uniformidad por lo que se refiere a prestación de servicios entre estados distintos y diferentes fuentes de ingresos para niveles de gobierno similares.
[36468] No hay una asignación clara de competencias a los diversos gobiernos.
[36469] En distintos estados hay distintas competencias, a menudo compartidas entre niveles de gobierno (federal, estatal y local).
[36471] El resto lo componen transferencias, en su mayoría condicionadas, a otros niveles de gobierno.
[36472] Los estados tienen competencias en bienestar, enseñanza superior, carreteras y «  insurance trust » (gastos de jubilación y asistencia social).
[36473] Además tienen a su cargo la gestión de hospitales, centros penitenciarios y recursos naturales, y transfieren recursos a los gobiernos locales.
[36474] Los gobiernos locales tienen una estructura relativamente compleja y tienen básicamente competencias educativas (sistema escolar local), de bienestar y policía y de suministro de agua, gas y electricidad.
[36475] De hecho, una vez agregados los tres niveles de gobierno, el 59% del gasto corresponde a defensa, educación y bienestar, competencias a menudo compartidas o sobrepuestas.
[36476] Respecto a los ingresos, existe un alto grado de autonomía tributaria, no sólo en los estados, sino también en la Federación, con pocas limitaciones, cosa que origina frecuentes sobreposiciones de impuestos.
[36477] Mientras más del 99% del total de ingresos federales son ingresos propios, el porcentaje de éstos sobre el total en los estados es del 77% y el resto son subvenciones, un 22% condicionadas y apenas un 1% incondicionadas (  General Revenue Sharing ).
[36478] En los gobiernos locales disminuye aún más este porcentaje y aumenta el total de transferencias que reciben.
[36479] El Gobierno Federal basa su recaudación impositiva en impuestos directos: el impuesto sobre la renta de las personas y las sociedades, que representa un 48% del total, el impuesto sobre la masa salarial y, en menor medida, el impuesto sobre sucesiones y donaciones y el impuesto sobre consumos específicos.
[36481] Al contrario, los estados recaudan más por impuestos indirectos, aunque el que recae sobre la renta personal haya sufrido transformaciones importantes de homogeneización respecto al federal y haya ganado importancia en estos últimos años.
[36482] Los estados recaudan, aparte de este impuesto sobre la renta, el impuesto sobre sucesiones, el impuesto sobre la masa salarial, el impuesto sobre circulación de vehículos, el impuesto sobre propiedades, el impuesto sobre consumos específicos y el impuesto sobre las ventas.
[36483] Los dos últimos representan el 49% de la recaudación estatal total y si a este porcentaje le añadimos el impuesto sobre la renta, pasa a ser del 68%.
[36484] Los gobiernos locales basan su recaudación en el impuesto sobre la propiedad y las tasas, pero la mitad de sus ingresos son transferencias.
[36485] Los datos que hemos usado para el análisis de los Estados Unidos, han sido observaciones del año 1985, para los 51 estados, de las siguientes variables: xxx.
[36486] Los cuadros EEUU 1 A a D presentan los resultados de las cuatro regresiones hechas para estimar la fórmula (2.4) combinando los dos indicadores de la variable recursos, xxx y xxx, con los dos indicadores de la variable recaudación, xxx y xxx.
[36487] Estos últimos cuadros presentan también la matriz de correlaciones entre las variables primarias xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx que revela un nivel muy alto de multicolinealidad entre xxx, xxx y las dos versiones de xxx, xxx y xxx, hecho que se repite en cada uno de los países incluidos en el estudio.
[36488] Los cuadros EEUU 2 A a D muestran los valores de los parámetros correspondientes a la fórmula (2.3) que se obtienen mediante los coeficientes estimados de la fórmula (2.4).
[36489] Dado que la matriz de correlaciones presenta altos niveles de multicolinealidad nos ha parecido oportuno correr regresiones simples entre r y cada una de estas variables.
[36491] Presentamos estos resultados en el cuadro EEUU3.
[36492] Los cuadros EEUU 1 A a D presentan las siguientes regularidades.
[36493] Para la fórmula (2.3), el coeficiente de la variable xxx está siempre muy próximo a 1 y es altamente significativo.
[36494] A un nivel de significación del 95% únicamente en la regresión 1.2 A (en donde el coeficiente estimado es .939 y el error estándar .027) podemos rehusar la hipótesis nula de que al=1.
[36495] Los coeficientes de las otras variables, significativos o no, son siempre de un orden de magnitud muy inferior, están siempre muy por debajo de 0.1 en valor absoluto.
[36496] Los coeficientes de las variables xxx y xxx, que son negativo y positivo respectivamente, en la fórmula española, son altamente significativos en todas las regresiones.
[36497] Ahora bien, el coeficiente de xxx es sistemáticamente positivo.
[36498] Mientras que, para la variable xxx, los coeficientes son negativos cuando usamos xxx (recordemos que se trata del esfuerzo fiscal evaluado con datos de participación relativa al Impuesto Federal sobre la Renta) y son positivos cuando usamos xxx (esfuerzo fiscal evaluado con datos de participación relativa al total de las recaudaciones de impuestos estatales).
[36499] La superficie tiene tan sólo un coeficiente significativo (y positivo) en la regresión 1 D, cuando la variable dependiente es sólo el gasto del estado y la variable de recaudación es xxx.
[36501] En lo que se refiere a las unidades administrativas, que hemos medido como la proporción relativa del número de counties, no son en ningún caso significativas.
[36502] Las definiciones de las variables que intervienen en estas fórmulas de reparto se encuentran en el capítulo introductorio.
[36503] Recordemos que estas variables se definen de la siguiente manera: xxx.
[36504] UNA EVALUACIÓN DEL COSTE DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD PER CÁPITA 
[36505] INTRODUCCIÓN 
[36506] A lo largo de los capítulos precedentes se han ido presentando diversos argumentos en favor del principio que en el futuro sistema de financiación de las CCAA, los recursos asignados inicialmente a cada comunidad han de responder al criterio de la igualdad per cápita.
[36507] En este trabajo realizamos una evaluación del coste que supondría llevar a la práctica este principio.
[36508] En particular se trata de una evaluación del mínimo de recursos necesarios para que, distribuyendo los mismos recursos per cápita a todas las CCAA, ninguna de ellas se viera perjudicada en relación a los recursos de los que dispone en la actualidad.
[36509] No todas las comunidades disponen aún de las mismas competencias, especialmente por lo que respecta a educación.
[36511] Ha sido necesario pues, estimar el gasto que el Ministerio de Educación realiza en cada una de las comunidades autónomas.
[36512] Los presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia no facilitan datos regionalizados, los únicos de que disponemos son las «Obligaciones Reconocidas por Comunidades y Áreas» del Ministerio de Educación, datos que vienen provincializados.
[36513] Se trata de los pagos por cada programa del presupuesto del Ministerio de Educación por delegaciones de hacienda de cada provincia.
[36514] Es necesario, pues, interpretarlos con una cierta prudencia ya que el hecho de que un pago se haya realizado en una determinada delegación de hacienda, no implica necesariamente la realización de un servicio o la venta de una mercancía en la misma provincia.
[36515] Por ejemplo, una gran empresa con sede en Madrid podría estar cobrando en la delegación de Madrid servicios realizados en diversas provincias.
[36516] Al mismo tiempo hay programas que difícilmente son regionalizables.
[36517] Ante este último problema, hemos decidido ignorar los gastos realizados en programas de difícil regionalización.
[36518] Es por ello que decimos que nuestro trabajo proporciona una evaluación del coste mínimo de la igualdad per cápita, ya que al ignorar determinados programas, tendemos a infravalorar los gastos.
[36519] Hemos considerado datos de los años 1988 y 1989.
[36521] Evidentemente, para disponer de una estimación en pesetas del año 91, será necesario tener en cuenta la inflación.
[36522] Antes de entrar en la exposición detallada de la metodología y de los resultados de nuestro trabajo, podemos avanzar las conclusiones fundamentales (referidas a 1989).
[36523] La comunidad de Navarra dispone de un nivel del recursos desproporcionadamente alto (189.750 pesetas per cápita en 1989).
[36524] El coste de situar todas las CCAA a este nivel parece prohibitivo: 5.106.371 millones de pesetas.
[36525] Si optamos por ignorar las forales, entonces se deberían proporcionar a todas las comunidades los mismos recursos que a Canarias (70.035 pesetas per cápita en 1989), lo cual supondría un coste de 508.111 millones de pesetas.
[36526] En la sección que sigue describiremos con detalle la metodología de nuestra evaluación y la sección tercera presenta, en los cuadros incluidos, los datos que hemos utilizados y los resultados de nuestras estimaciones.
[36527] En el anexo 1 presentamos las estimaciones de la parte de FCI dedicada a inversión, que más adelante comentaremos, y en el anexo 2 los resultados obtenidos haciendo el mismo ejercicio bajo diversas hipótesis alternativas.
[36528] METODOLOGÍA 
[36529] En esta sección evaluamos los recursos totales para competencias autonómicas como la suma de la financiación de las CCAA y el gasto regionalizable (corriente y de inversión) del Ministerio de Educación y Ciencia.
[36531] La financiación incondicionada total es la suma de la participación en los ingresos del estado, la recaudación por tributos cedidos (recaudación realmente efectuada por cada comunidad) y las tasas.
[36532] Por lo que respecta al FCI lo tratamos de la siguiente manera: consideraremos sólo la parte del Fondo destinada a inversión nueva en cada comunidad.
[36533] Esta parte la estimamos para los dos años estudiados, utilizando el método de cálculo del nuevo FCI de 1990, destinado tan sólo a la corrección de desequilibrios territoriales.
[36534] Efectivamente, el FCI de 1990, es decir, la cantidad a repartir entre las nueve comunidades beneficiarias del Fondo, responde solamente al objetivo de la solidaridad, mientras que la función de la compensación transitoria es la de mantener el  statu quo  de las diversas comunidades, durante un período determinado de tiempo.
[36535] Si estimamos la parte que las nueve comunidades beneficiarias del nuevo Fondo obtendrían en 1988 y en 1989, siguiendo las pautas marcadas en el año 1990, y la repartimos entre ellas, obtenemos las cantidades destinadas a la reducción de los desequilibrios territoriales.
[36536] Por lo tanto, restándola del FCI total que recibe efectivamente cada comunidad encontramos la parte del Fondo que iría destinada a la financiación de inversión nueva.
[36537] De hecho, estamos suponiendo que aquellas CCAA que sólo reciben compensación transitoria en 1990, destinan todo el FCI de los años considerados a inversión nueva.
[36538] Cabe destacar que algunas de las cantidades que se derivan del uso de este método resultan negativas, cosa que significa que, en 1988 y en 1989, las cantidades que efectivamente recibían eran inferiores a las que les asignaría el FCI nuevo, para cumplir sólo la función de desarrollo regional.
[36539] Es decir, que, en comparación, recibían un volumen menor de recursos para hacer frente a dos objetivos con el FCI anterior, que para alcanzar uno de ellos -el desarrollo regional- con el sistema actual.
[36541] - 121.C Formación del personal de la Administración.
[36542] - 134.A Cooperación para el desarrollo.
[36543] - 134.B Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el Exterior.
[36544] - 422.I Educación en el Exterior.
[36545] - 457.B Olimpiada Barcelona 92.
[36546] - 541.A Investigación Científica.
[36547] - 541.B Astronomía y Astrofísica.
[36548] - 542.A Investigación Técnica. Las razones que nos han llevado a excluir estos programas son diversas.
[36549] Algunos de ellos, como son el 134.A, el 134.B o el 422.I, no son imputables a ninguna comunidad en concreto sino al exterior.
[36551] Este es el caso del programa 121.C.
[36552] Por último, encontramos programas que varían mucho a lo largo del tiempo o que están dedicados a objetivos muy concretos, que tampoco hemos creído oportuno incluir en nuestro análisis.
[36553] El programa que afecta a las Olimpiadas o los dedicados a la investigación son ejemplos claros de ello.
[36554] Además de éstos, excluimos el programa 800.X, (caps. 4 y 6) que aparece en Tenerife y en Madrid ya que en él constan las transferencias que van del Ministerio a los «Organismos Autónomos Administrativos y Comerciales (OOAA)» que de él dependen y que tratamos aparte.
[36555] Cabe señalar que en algunos de los cuadros que se presentan en el anexo 2, en los que repetimos nuestra estimación bajo diversos supuestos, excluimos además el programa 422.D dedicado a la Enseñanza Unversitaria, dado que los centros universitarios no se reparten uniformemente por todo el territorio, sino que son especialmente relevantes para algunas comunidades.
[36556] Por lo que respecta a las inversiones reales (capítulo 6) podemos utilizar los Presupuestos Generales del Estado y en concreto los de los OOAA dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia ya que los datos provincializados vienen publicados en los «Anexos de Inversiones Reales».
[36557] La inversión nueva del Ministerio de Educación y Ciencia la realiza fundamentalmente la «Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar».
[36558] Hemos optado por ignorar las inversiones realizadas por el resto de OOAA (Consejo Superior de Deportes, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Instituto de Astrofísica de Canarias), no sólo porque las cantidades que gestionan son comparativamente muy pequeñas en relación a la Junta de Construcciones, sino también porque en algunos casos pueden ser distorsionadoras para algunas comunidades, que centralizan este gasto.
[36559] Es el caso de Canarias (Instituto de Astrofísica) o Cantabria (UIMP).
[36561] A destacar que el gasto realizado por la Junta sólo afecta a las CCAA del artículo 143 y a Navarra, sin competencias educativas.
[36562] Una vez considerados los datos de inversión nueva de la Junta de Construcciones y dado que sus transferencias de capital (capítulo 7) son nulas (año 1989) o bien mínimas (año 1988), tan solo queda pendiente regionalizar el gasto corriente de este organismo autónomo.
[36563] Para 1989, según el presupuesto, el gasto total de la Junta es de 74.765,50 millones de pesetas, de los cuales 71.754 millones eran gastos de inversión.
[36564] Esto significa que el gasto corriente es de 3.011'50 millones de pesetas.
[36565] Dado que no disponemos de datos por provincias o por regiones, utilizamos el criterio de la igualdad per cápita para imputar este gasto corriente a las comunidades del artículo 143.
[36566] Por lo que respecta al año 1988, el gasto total de este organismo es de 50.781,515 millones de pesetas, de los que 2.961'515 son gastos corrientes que imputamos usando el mismo criterio de igualdad per cápita.
[36567] El resultado de sumar todas estas cantidades nos proporciona una estimación del gasto regionalizable en educación que todavía no realizan las CCAA.
[36568] Así pues, para cada comunidad: Financiación incondicionada de las CCAA + Gasto corriente del Ministerio de Educación + Gasto corriente de la Junta de Construcciones en las CCAA art.143 + Transferencias de capital del Ministerio + Inversiones reales de la Junta a las CCAA art.l43 + Fondo de Compensación Interterritorial, por inversión nueva = Financiación total.
[36569] Este procedimiento hace referencia a las comunidades de régimen común.
[36571] En este caso partimos de su presupuesto de ingresos consolidado, y sumamos las cantidades correspondientes a los capítulos 1, 2, 3,4 y 7, es decir, ingresos impositivos, tasas y transferencias (corrientes y de capital).
[36572] De esta cifra deducimos las transferencias por Seguridad Social (no incluidas tampoco en las comunidades de régimen común) y la cantidad correspondiente al cupo que pagan al Estado.
[36573] La cantidad que resulta es aquella que consideramos paralela a la financiación incondicionada del resto de comunidades.
[36574] A continuación sumamos el gasto corriente realizado por el Ministerio de Educación y las transferencias de capital que reciben de éste.
[36575] No sumamos cantidad alguna en concepto de FCI, dado que ya viene incluida, como una transferencia del Estado, en el capítulo 7 de sus presupuestos de ingresos.
[36576] Las cifras obtenidas, para las comunidades de régimen común, mediante la aplicación de la metodología descrita se presentan en los cuadros 2 y 3 de la sección siguiente para 1988 y 1989, respectivamente.
[36577] Los resultados para las comunidades forales se presentan en los cuadros 4 y 5.
[36578] En realidad, el trato diferenciado que nos hemos visto obligados a utilizar para las comunidades forales hace que, seguramente, estemos sobreestimando sus resultados.
[36579] Esto se debe a que en los presupuestos consolidados de las CCAA, y en concreto en los capítulos de transferencias, se incluyen más partidas de las que nosotros hemos considerado en las comunidades de régimen común.
[36581] Se obtienen los resultados que figuran en el cuadro 1, que reproducimos más adelante.
[36582] Cabe señalar que en la primera columna se incluye el total de FCI recibido por cada comunidad (total que se integra dentro del capítulo 7 del presupuesto de ingresos), mientras que en las segunda se incluye tan sólo la parte del fondo que se destina a inversión según nuestra estimación.
[36583] Recordemos que en algunos casos de esta estimación resulta un número negativo, cosa que contribuye a acentuar las diferencias existentes.
[36584] En la tercera columna presentamos los resultados de la metodología utilizada en este artículo para el cálculo de la financiación total de las CCAA, pero incluyendo todo el FCI en lugar de excluir la parte destinada al desarrollo regional.
[36585] Las diferencias, en algunas comunidades se reducen sensiblemente.
[36586] De hecho, este ejercicio lo hemos realizado sólo para 1989.
[36587] Los resultados para 1988 serían muy parecidos: la estimación de la financiación de las CCAA vía presupuesto de ingresos provoca una sobreestimación, general a todas las comunidades, pero más acentuada en las del artículo 151, respecto a la estimación vía financiación incondicionada y FCI.
[36588] Esta sobreestimación es especialmente destacable en las comunidades uniprovinciales, en las que se sobreponen los presupuestos de la comunidad autónoma y los de las respectivas diputaciones.
[36589] Este es el caso de Asturias, Murcia, Madrid, Cantabria y La Rioja.
[36591] En algunos casos estas estimaciones vía presupuesto de ingresos son el doble de las realizadas vía financiación incondicionada.
[36592] Baleares, aún siendo uniprovincial, actúa como pluriprovincial, ya que los consejos insulares juegan el papel de diputaciones provinciales y por lo tanto su sobreestimación es mucho menor que la del resto de uniprovinciales.
[36593] Así, el uso del primer método en las comunidades forales y del segundo en el resto, hace que estemos sobreestimando sus resultados respecto a las CCAA de régimen común.
[36594] Pero, además, la cifra que asignamos a la comunidad foral de Navarra está doblemente sobreestimada dado su carácter de comunidad uniprovincial y que por tanto absorbe el presupuesto de la diputación foral.
[36595] Estas dificultades a la hora de homogeneizar el trato de las comunidades forales y las de régimen común nos ha llevado a dejar de lado a las primeras y a centrar nuestro análisis, casi de forma exclusiva, en las CCAA de régimen común.
[36596] Una vez obtenidos los datos, calculamos cual es el gasto total per cápita en las diferentes comunidades.
[36597] Entonces, contabilizamos los déficits que cada una de las CCAA presenta respecto aquella en la que obtenemos un gasto per cápita más elevado.
[36598] En el cálculo de estos déficits subyace la idea de que ninguna comunidad ha de ver empeorada su situación como consecuencia de algún cambio que se pueda producir, y, por lo tanto, tomar como guía la comunidad con un mayor gasto per cápita es una manera de garantizar esta condición.
[36599] A continuación, buscamos los déficits totales existentes en cada CCAA y una vez sumados estos resultados obtenemos una cifra que nos indica cual es la cantidad de recursos necesaria para igualar el gasto per cápita en todas la comunidades, evitando empeorar la situación de alguna de ellas, una vez producido el cambio.
[36601] Todos estos cálculos se realizan solamente para las comunidades de régimen común, ignorando los resultados obtenidos en las forales.
[36602] En Navarra, el gasto per cápita -teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente- es mucho más elevado que en el resto de comunidades y su inclusión provocaría un aumento desproporcionado de la cantidad de recursos necesaria ya que se deberían igualar todos los gastos per cápita al suyo, como hemos señalado anteriormente.
[36603] El cálculo de estos déficits y de la cantidad total necesaria para llevar a cabo la igualación se presenta en los cuadros 6 y 7 de la sección tercera.
[36604] RESULTADOS 
[36605] En esta sección presentamos las cifras que, de alguna manera, resumen los resultados de nuestro análisis.
[36606] Los cuadros 2 y 3 son una recopilación de los datos utilizados para 1988 y 1989 respectivamente.
[36607] De hecho, mantenemos la población constante en ambos años.
[36608] Hemos creído oportuno hacerlo así por coherencia con el cálculo de la parte de FCI destinada a inversión, donde mantenemos la población constante, pero el uso de la población de cada período estudiado no alteraría en gran medida nuestras conclusiones, dado que las diferencias son mínimas.
[36609] En la segunda columna figura la suma de los gastos del Ministerio de Educación, una vez descontadas las cantidades referidas a los programas mencionados anteriormente.
[36611] Se trata principalmente de recursos del capítulo 4, es decir, transferencias a la gratuidad de la enseñanza destinadas mayoritariamente a centros de E.G.B.
[36612] La tercera columna es la agregación de las inversiones reales de la Junta de Construcciones regionalizadas según los Presupuestos Generales del Estado y el gasto corriente de este organismo repartido según el criterio de la «igualdad per cápita».
[36613] Recordemos que el gasto de este organismo sólo afecta a las comunidades sin competencias educativas.
[36614] A continuación figuran las cantidades destinadas a inversión nueva dentro del FCI recibido por cada comunidad, -cuya explicación detallada se presenta en el anexo 1-, y por último la financiación incondicionada de cada comunidad, entendida como la suma de participación en los ingresos del estado, recaudación efectiva de impuestos y tributos cedidos y tasas.
[36615] Los cuadros 4 y 5 resumen los datos referidos a las comunidades forales: la población (constante para los dos años), los gastos del Ministerio de Educación, la suma de los capítulos presupuestarios correspondientes, el cupo a pagar al Gobierno Central y las transferencias por Seguridad Social en el País Vasco, cantidades, éstas dos últimas, que deduciremos del resto para calcular la financiación total.
[36616] En los cuadros que siguen se calculan los déficits existentes en cada comunidad respecto aquella en la que la financiación per cápita es más elevada.
[36617] En el cuadro 5, con los resultados para 1988, la comunidad con una mayor financiación per cápita es Cantabria, que presenta una diferencia mínima respecto a Canarias.
[36618] La igualación de la financiación per cápita de todas las CCAA de régimen común a Cantabria supondría un volumen de recursos adicionales de 471.174 millones de pesetas repartidos adecuadamente entre ellas.
[36619] Con la inclusión del País Vasco este volumen adicional de recursos aumentaría hasta 518.971 millones de pesetas.
[36621] Esto significa que un habitante de esta comunidad recibe más del doble de lo que recibe un habitante de la comunidad de régimen común con una financiación per cápita mayor, y más del triple de lo que recibe un habitante de Murcia, la comunidad de régimen común con una financiación per cápita menor.
[36622] De hecho este déficit global de 518.971 millones de pesetas pasa a ser de 469.253 si pudiera reducirse con el superávit de 49.718 millones de pesetas que presenta Navarra.
[36623] El cuadro 7 presenta los mismos cálculos pero referidos a 1989.
[36624] Este año la comunidad con una financiación per cápita más elevada pasa a ser Canarias y la cantidad adicional necesaria para igualar la financiación per cápita de todas las CCAA de régimen común a ella es de 508.111 millones de pesetas.
[36625] Esta cantidad aumenta en 6.428 millones si tenemos en cuenta el déficit del País Vasco, que se reduce considerablemente respecto al del año anterior.
[36626] La explicación la encontramos, no sólo en el aumento de su presupuesto de ingresos, sino también en que ha disminuido notablemente el cupo que paga al Gobierno Central.
[36627] El superávit de la comunidad navarra aumenta y se sitúa en 62.281 millones de pesetas.
[36628] SOLIDARIDAD Y CORRESPONSABILIZACIÓN FISCAL: UN MECANISMO REALIZABLE DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA 
[36629] INTRODUCCIÓN 
[36631] En sus etapas iniciales el objetivo fundamental es agilizar el proceso de transferencias de los servicios públicos correspondientes a la esfera competencial de las comunidades autónomas sin que tenga lugar una reflexión sobre la naturaleza y propiedades económicas del mecanismo de financiación.
[36632] Este proceso se acelera mucho en los dos últimos años del llamado "período transitorio", que finaliza en 1986.
[36633] En la actualidad, finalizando ya el "período definitivo" puede darse el proceso como prácticamente por concluido al haber alcanzado todas las comunidades autónomas los techos competenciales inicialmente previstos.
[36634] El objeto del presente trabajo consiste en elaborar una propuesta de modificación del método de financiación que sea compatible con las directrices básicas de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y que permita afrontar algunas de las deficiencias más obvias del presente sistema.
[36635] Por ello empezaremos haciendo un listado de los problemas más relevantes para pasar luego a la fase constructiva, en la que se tratará de diseñar un mecanismo que permita mejorar algunas de estas deficiencias.
[36636] Como se verá, no se trata tanto del diseño de un mecanismo óptimo, como de sugerir modificaciones del sistema actual que, teniendo en cuenta el contexto político e institucional, sean realizables y permitan un mayor cumplimiento de los objetivos constitucionales de autonomía, suficiencia y solidaridad.
[36637] LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA HACIENDA AUTONÓMICA EN ESPAÑA 
[36638] Desde el punto de vista económico, el objetivo de todo mecanismo de financiación autonómica es la eficiencia en la provisión de bienes públicos y la equidad.
[36639] Mediante un sistema descentralizado no sólo se consigue el objetivo político de la autonomía, sino que también puede ser más fácil conseguir una mayor eficiencia
[36641] Sin embargo existen infinitas maneras posibles de descentralizar decisiones y sus consecuencias son de naturaleza muy distinta.
[36642] Por ello es necesario estructurar un mecanismo descentralizado correcto que lleve a los agentes económicos -los gobiernos subcentrales en este caso- a tomar las decisiones apropiadas.
[36643] Cuando se analiza la estructura formal del sistema de financiación autonómica del llamado período definitivo se detectan inmediatamente graves deficiencias que no escaparían a un estudioso de la materia.
[36644] Estos fallos de diseño, que discurren en el plano teórico, tienen su correlato en varias disfunciones de carácter práctico.
[36645] Esquemáticamente pueden resumirse en cuatro puntos.
[36646] Falta de autonomía tributaria y corresponsabilización fiscal 
[36647] La característica fundamental del desarrollo del proceso antonómico en nuestro país es la radical asimetría entre la acusada descentralización del gasto y la pronunciada centralización de los ingresos.
[36648] Esta característica está en el origen de la mayoría de los problemas que aquejan a la hacienda autonómica en España.
[36649] Efectivamente, la descentralización presupuestaria no se ha visto acompañada de la correspondiente autonomía financiera en la vertiente de los ingresos.
[36651] En resumen, la asimetría entre los ingresos y los gastos crea un importante problema de corresponsabilización fiscal de las comunidades autónomas en el doble frente de la lucha contra el fraude y del compromiso ante el propio electorado para determinar el nivel apropiado de gasto público.
[36652] Esta falta de autonomía tributaria se manifiesta por el excesivo peso de las subvenciones frente a los ingresos propios.
[36653] En 1989 los recursos financieros obtenidos de los tributos propios no superaban el 3% de la financiación básica de las comunidades autónomas de régimen común.
[36654] En cambio, en países como Estados Unidos, Canadá o Alemania, los recursos propios son superiores al 60% del total 2.
[36655] Dispersión generalizada e inexplicable de la financiación per cápita de las comunidades autónomas 
[36656] El origen de esta situación está sin duda en el "período transitorio" cuando, por razones de prudencia política que es difícil no compartir, se optó por el criterio del coste efectivo como fundamento del reparto de los recursos entre las comunidades autónomas.
[36657] Con ello se garantizaba el funcionamiento de todos los servicios traspasados al mismo nivel de prestación que daba la administración central.
[36658] El criterio del coste efectivo fue muy criticado debido a las dificultades de cálculo derivadas de la falta de una contabilidad analítica.
[36659] Pero existe una crítica de mayor profundidad que se refiere a la aceptación acrítica del  statu quo  como criterio de equidad en la distribución territorial del gasto.
[36661] Y, efectivamente, cuando el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el Método para la aplicación del sistema de financiación para el quinquenio 1987/1991 concluyó el denominado "período transitorio" e inició el "período definitivo" en el que, de acuerdo con las previsiones del artículo 13 de la LOFCA, se abandonaba el criterio del coste efectivo para utilizar la suma ponderada de unas variables socioeconómicas que se presumían como buenos índices de necesidad.
[36662] El sistema definitivo supuso un aumento del 43% en la cuantía de la financiación en 1987.
[36663] Quizá por ello pasó relativamente inadvertido el hecho de que la introducción de las variables socioeconómicas no fue más que un maquillaje que se sobrepuso al criterio subyacente del coste efectivo.
[36664] En efecto, como se muestra en la tabla adjunta, la participación relativa de las comunidades autónomas fue prácticamente idéntica a la del período transitorio.
[36665] El paso del sistema transitorio al definitivo: porcentajes de participación. 
[36666] Esta similitud se presenta gráficamente en el gráfico 1, donde en el eje horizontal se representan los porcentajes de participación en los recursos para competencias comunes (y por tanto homogéneas para todas las comunidades) del período transitorio y en el vertical los porcentajes de participación que resultan de la aplicación de la fórmula de las variables socioeconómicas previstas por el Método.
[36667] Figura 1 
[36668] A la vista de la precisión del ajuste no cabe duda de que la elección de las ponderaciones de las variables socioeconómicas respondía más al ánimo continuista y al interés por no provocar conflictos que a un intento sistemático de valoración de las necesidades relativas de las comunidades.
[36669] La cantidad de variables socioeconómicas más la redefinición de algunas de ellas proporcionaban suficientes grados de libertad para que pudieran definirse unos parámetros que reprodujeran con gran exactitud la distribución precedente.
[36671] Fue la gran oportunidad perdida: en lo que se refiere a la distribución territorial del gasto el cambio todavía no ha llegado.
[36672] Reflexionemos un poco más sobre un reparto que presumiblemente responde al principio de solidaridad.
[36673] En términos generales, entendemos por solidaridad la ayuda que los más ricos deben prestar a los más pobres.
[36674] Por ello parece apropiado empezar por examinar las cifras relativas a la financiación de las competencias comunes
[36675] de las comunidades autónomas junto con el indicador más aceptado de riqueza: la renta per cápita.
[36676] Financiación de competencias comunes y renta per cápita 
[36677] La disparidad en la financiación por habitante de las competencias comunes (y por tanto homogéneas) es notable.
[36678] Así, por ejemplo, para unos mismos servicios públicos el residente de Catalunya recibe 6.819 pesetas, mientras que el de Castilla-La Mancha recibe 16.386.
[36679] ¿Puede la riqueza de las distintas comunidades explicar esas diferencias?
[36681] En el gráfico 2c la financiación por habitante crece con la renta per cápita.
[36682] Sería el reflejo del hecho, observado en muchos países, de que los servicios públicos son bienes normales cuya demanda aumenta con el nivel de renta.
[36683] Otra relación, de carácter normativo, sería la representada en el gráfico 2a mediante una línea horizontal, que expresa el ideal de igualdad de servicios públicos para todos los ciudadanos independientemente de su contribución a la financiación de los mismos a través de un sistema tributario progresivo.
[36684] Finalmente, la versión normativa más redistributiva se representa en el gráfico 2b.
[36685] En este caso la financiación per cápita es una función decreciente de la renta per cápita de modo que los más ricos deben tener servicios públicos peor dotados.
[36686] Figura 2a 
[36687] Figura 2b 
[36688] Figura 2c 
[36689] En rigor, el sistema español no responde a ninguno de los tres.
[36691] Sin embargo, la enorme dispersión alrededor de esa recta pone en evidencia la escasa coherencia en la aplicación del principio de solidaridad.
[36692] Figura 3 
[36693] Relación entre renta per cápita y financiación per cápita de competencias comunes. 
[36694] La financiación de las competencias de educación de las comunidades del artículo 151 es bastante menos problemática, como puede verse en los datos que se adjuntan.
[36695] Financiación per cápita de competencias del art.151 y renta per cápita 
[36696] Insuficiencia generalizada de los recursos globales que el conjunto de las comunidades autónomas tiene para ejercer las competencias asumidas 
[36697] Ello se debe a dos razones.
[36698] Primera, el punto de partida fue bajo.
[36699] Segunda, el ritmo de crecimiento ha sido insuficiente.
[36701] En primer lugar, porque el método de cálculo utilizado para la valoración del coste efectivo - donde eran los propios responsables de la Administración central de los servicios a transferir los que determinaban los "porcentajes de transferibilidad" -implicó una subvaloración sistemática de los gastos corrientes que alteró significativamente la relación "gastos de personal-gastos corrientes".
[36702] En segundo lugar, porque se excluyeron del cómputo del coste efectivo la inversión nueva y las transferencias.
[36703] El coste efectivo constaba fundamentalmente de las partidas de los capítulos 1 y 2.
[36704] Los recursos necesarios para la inversión se canalizaron a través del Fondo de Compensación Interterritorial lo que, además de desvirtuar totalmente la naturaleza de un mecanismo de desarrollo regional, condujo a una alteración de la relación natural entre los gastos corrientes y los gastos de inversión propios de cada servicio debido a que los criterios de reparto del Fondo de Compensación Interterritorial eran mucho más redistributivos que los de la financiación básica.
[36705] En el sistema definitivo un 25% del FCI pasó a formar parte de la financiación incondicionada lo cual alivió parcialmente el problema.
[36706] Pero además de partir de la insuficiencia, el crecimiento de la participación en los ingresos del estado resultante de los mecanismos automáticos de ajuste previstos en el Método, ha sido sistemáticamente inferior al ITAE (ingresos tributarios ajustados estructuralmente).
[36707] Ello se debe a que, contrariamente al espíritu de la LOFCA, el Método establece unos techos máximos y mínimos (lo que Solé i Vilanova [1989] ha denominado agudamente el "porcentaje con muletas") a la evolución anual de los recursos puestos a disposición de las comunidades autónomas.
[36708] Ello ha desnaturalizado completamente el sistema de participación impositiva inicialmente previsto y ha aumentado la participación relativa de los gastos en los servicios provistos por la Administración Central en relación a los de los servicios transferidos a las comunidades autónomas sin que haya nada que indique que las necesidades de los ciudadanos hayan evolucionado en este sentido.
[36709] Además, ha contribuido a ampliar la tremenda brecha que existe entre la financiación per cápita de las comunidades de régimen común y las de régimen foral.
[36711] La diferencia entre comunidades del 143 y del 151, que tienen techos competenciales muy distintos, siempre ha sido un elemento que ha complicado mucho la elaboración de criterios justos, claros y transparentes de distribución de recursos.
[36712] La homogeneización de los techos competenciales sigue siendo una asignatura pendiente.
[36713] LAS POSIBILIDADES DE CAMBIO 
[36714] El «Informe sobre la reforma de la imposición personal sobre la renta y el patrimonio» publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda en Junio de 1990 contiene un anexo sobre la corresponsabilización fiscal de comunidades autónomas y corporaciones locales en el que, reconociendo la importancia de los problemas 1 y 2, considera la posibilidad de seleccionar algunos impuestos de titularidad estatal (como el IVA o el IRPF) y analizar las ventajas e inconvenientes que tendría la posibilidad de que las comunidades autónomas pudieran: 
[36715] a)  Intervenir parcialmente en la fijación de la normativa del impuesto aplicable a los residentes del territorio.
[36716] b)  Asumir la gestión de las figuras tributarias del Estado en el propio territorio.
[36717] c)  Participar en un porcentaje fijo en la recaudación del impuesto en el territorio, siendo este porcentaje común a todas las comunidades con el mismo nivel competencial.
[36718] Es evidente que las tres alternativas refuerzan considerablemente la corresponsabilización fiscal.
[36719] Además, la tercera contribuye a disminuir el peso de las subvenciones en la financiación incondicionada.
[36721] a) El IVA es un impuesto fácilmente trasladable.
[36722] b) El marco general de la Europa comunitaria plantearía dificultades graves de gestión.
[36723] c) Sería incompatible con la armonización fiscal europea.
[36724] Tras consideraciones de diversa índole que no vienen al caso, en el «Informe sobre la reforma de la imposición personal sobre la renta y el patrimonio» anteriormente mencionado se abre la posibilidad de que sea el IRPF el impuesto estatal en el que participen las comunidades autónomas.
[36725] Pero al mismo tiempo se niega rotundamente cualquier posibilidad de fraccionamiento de la gestión tributaria del mismo.
[36726] El Informe sobre la Reforma de la Imposición Personal sobre la Renta es concluyente: "los inconvenientes prácticos de la ruptura de unidad de gestión del IRPF en el territorio son evidentes para cualquiera que conozca el proceso de gestión tributaria.
[36727] Los problemas de coordinación, de intercambio de flujos de información, de determinación de la "residencia" de los contribuyentes serían tales que la eficiencia y la equidad del sistema se comprometería gravemente....
[36728] La ruptura de la unidad de gestión del IRPF debe evitarse a toda costa".
[36729] De este modo las principales vías de reforma que quedan abiertas se limitan al impuesto sobre la renta de las personas físicas.
[36731] EL MECANISMO DE FINANCIACIÓN 
[36732] Los elementos básicos que configuran el territorio factible dentro del cual es posible moverse para articular un mecanismo de financiación quedan ya configurados.
[36733] De los cinco problemas del sistema actual, la propuesta que aquí se presenta no hace más que una referencia provisional a uno de ellos, a saber, el de la insuficiencia de los recursos globales de las comunidades autónomas.
[36734] Sin embargo se enfrenta e intenta dar una solución a todos los restantes.
[36735] En particular, se respetará la importancia que hasta ahora se ha dado al principio de solidaridad en los mecanismos de financiación autonómica.
[36736] Nótese, en primer lugar, que existe una tensión entre los objetivos de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal, por un lado, y el de solidaridad, por otro.
[36737] Para calibrar la tensión relativa entre los dos criterios consideremos por un momento dos mecanismos alternativos de reparto que estarían dirigidos preferentemente al logro de cada uno de esos objetivos.
[36738] Principio de derivación territorial 
[36739] Según este principio cada comunidad recibiría una participación directamente proporcional a la contribución de su territorio a los ingresos del estado.
[36741] Si a este principio de atribución de recursos se añade la total potestad normativa en la configuración del impuesto se consigue el grado máximo de autonomía financiera y, consecuentemente, de responsabilización fiscal.
[36742] La correspondencia entre la financiación obtenida y el esfuerzo fiscal es total.
[36743] Por tanto la estructura de incentivos está perfectamente diseñada y no plantea problema alguno.
[36744] Principio de solidaridad 
[36745] Según este principio todos los ciudadanos deberían contribuir a los gastos para la provisión de los servicios públicos en todo el estado.
[36746] Paralelamente, a igualdad de esfuerzo fiscal, todos los ciudadanos tendrían derecho a un mismo grado de acceso a los servicios públicos independientemente de la comunidad de residencia.
[36747] En este trabajo tomaremos la población relativa como índice de necesidad de modo que la igualdad de acceso a los servicios públicos se traduce en la igualación de la financiación per cápita de las comunidades autónomas.
[36748] Esta opción se apoya en las conclusiones de Calsamiglia (capítulo 8), en las que utilizando un modelo de descentralización óptima del gasto público y utilizando los índices de necesidad relativa de Bosch y Escribano [1985] y [1988] se demuestra que en el caso español el principio de solidaridad implica la igualación de la financiación por habitante en todas las comunidades.
[36749] La conclusión es robusta por cuanto no se altera significativamente cuando se utilizan "grados de progresividad"
[36751] Ponsati (capítulo 10) llega a la misma conclusión desde la perspectiva de la comparación internacional: a pesar de que diversos estudios -como por ejemplo Bricall y otros [1984], Bird [1986], y Castells [1986]- muestran la diversidad de los mecanismos jurídicos e institucionales de los que se han dotado los países federales a lo largo de la historia, la fracción de los recursos públicos que obtiene cada gobierno subcentral depende de modo casi exclusivo de la población y, en menor medida, del nivel de renta.
[36752] En resumen, si diversos países federales tuvieran que repartir sus recursos de acuerdo con la fórmula de las variables socioeconómicas del "sistema definitivo" y tuvieran que escoger el valor de los coeficientes de ponderación de cada una de ellas para reproducir con la máxima fidelidad la asignación de recursos actual, darían a la variable población un peso prácticamente igual a la unidad.
[36753] En cualquier caso, lo que importa resaltar ahora es que en cualquiera de sus interpretaciones, el principio de solidaridad implica que el reparto de recursos debe hacerse en función de alguna medida de la necesidad relativa y, por tanto, desvincula la financiación obtenida del esfuerzo fiscal o de cualquier otra decisión que puedan tomar los gobiernos subcentrales.
[36754] La implicación inmediata es la falta de autonomía financiera y de corresponsabilización fiscal.
[36755] Responsabilizar significa hacer pagar las consecuencias positivas o negativas a aquellos que toman la decisión.
[36756] Buscar un compromiso aceptable entre estos dos extremos constituye uno de los grandes retos que debe afrontar el nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas.
[36757] Los dos principios conducirían a un reparto de recursos muy distinto.
[36758] En el cuadro adjunto se representa la participación relativa de las comunidades autónomas en el total de los recursos transferidos si a igualdad de techos competenciales los recursos se distribuyeran de acuerdo con el principio de derivación territorial o con el principio de igualdad de acceso a los servicios públicos.
[36759] Derivación territorial y igualdad per cápita 
[36761] de cualquier decisión de las comunidades autónomas y viene determinado por las fórmulas dependientes de las variables socioeconómicas descritas en el Método [1988].
[36762] ¿En qué medida es posible introducir elementos de corresponsabilización fiscal en un mecanismo tan claramente sesgado hacia el principio de solidaridad dentro del marco de la LOFCA y sin provocar alteraciones sustantivas que pudieran distorsionar gravemente el funcionamiento del entero sistema autonómico?
[36763] El mecanismo que aquí se propone es un intento en esta dirección que trata de potenciar al máximo los elementos de corresponsabilización fiscal dentro del estrecho marco de la LOFCA y las posturas ya tomadas del Ministerio de Economía y Hacienda en materia de descentralización de la gestión tributaria.
[36764] Entendemos que la falta total de elementos de corresponsabilización fiscal del sistema vigente distorsionan gravemente la estructura de atribución de responsabilidades económicas y políticas y que es una prioridad básica en la remodelación del sistema de financiación.
[36765] A continuación describimos las grandes líneas que informan el mecanismo de financiación propuesto.
[36766] 1.  Creación de una agencia tributaria como consorcio en el que participan las comunidades autónomas.
[36767] En el caso de impuestos participados por las comunidades autónomas la agencia tributaria liquida directa, puntual y simultáneamente con el gobierno central y las comunidades autónomas.
[36768] 2.  De acuerdo con las directrices generales de la LOFCA se garantiza a las comunidades autónomas un nivel normativo de ingresos que viene parcialmente determinado por las variables socioeconómicas del artículo 13 de dicha ley.
[36769] La consecución de ese nivel normativo garantizado no requiere ninguna decisión por parte de las comunidades autónomas.
[36771] La mera percepción por parte de las comunidades autónomas de que la fórmula sea negociable en un futuro actúa como un fuerte freno para que éstas tengan incentivos a enfrentarse a su propio electorado pagando los costes de su autonomía financiera.
[36772] Por razones que ya hemos apuntado, el candidato natural es la igualdad per cápita de la financiación garantizada, lo cual se traduce en que el peso de la variable población en la fórmula actual pase del 59% actual a cifras próximas al 100%.
[36773] I La eficiencia en la provisión de bienes públicos es lo que subyace al objetivo de suficiencia financiera, es decir, que existan recursos suficientes para proveer los niveles de servicios públicos deseados por los ciudadanos.
[36774] Aunque las competencias comunes suponen una proporción pequeña de los gastos de las comunidades con mayores niveles de autonomía, tiene interés su análisis por ser las competencias que tienen todas  lascomunidades.
[36775] Esta homogeneidad permite establecer comparaciones.
[36776] Los datos son los utilizados en el Método [1988]
[36777] Como indica J.F.Corona [1989], la relación entre losgastos de funcionamiento transferidos (capitulo II) y los de personal (capítulo 1) es del 1 al 11% para las comunidades autónomas, y del 1 al 21% para la Administración Central.
[36778] Además, se produjo una duplicación de los servicios ya que el proceso de transferencias no supuso una reducción paralela en los gastos del Estado.
[36779] J.F.Corona valora este exceso de gasto del Estado en una cifra comprendida entre los 248 y los 845 millones de pesetas.
[36781] En el trabajo no se han tenido en cuenta algunos factores tales como la diferencia en los costes de provisión, las externalidades y las economías de escala que en el caso de algunos servicios abogarían por una distribución de recursos significativamente sesgada en favor de las zonas, urbanas más ricas.
[36782] Excepción hecha de los tributos propios, que constituyen menos de un 3% de la financiación, y de los tributos cedidos, que cualquier cantidad por encima de un nivel normativo revierte directamente a la comunidad autónoma, lo cual genera incentivos correctos para mejorar la gestión de los mismos, aunque genera una cierta arbitrariedad en la determinación de estos niveles normativos.